1No âmbito disciplinar da Ciência Política e das Relações Internacionais, o debate teórico sobre as relações entre civis e militares é tradicionalmente marcado pela questão do controle civil das forças armadas. Esse debate – seminal na obra de Clausewitz (1982) e central na obra de Huntington (1957 e 1991) – traduz as relações civis-militares em termos de poder. Dentro dessa perspectiva, o controlo civil das forças armadas é visto como uma forma de assegurar a subordinação do «soldado» ao «Estado» e, desse modo: (a) evitar a usurpação do poder político pelas elites militares; e (b) garantir a instrumentalização da força militar pelo poder político, na defesa dos interesses nacionais.
- 1 Traduz-se peacekeeping por manutenção da paz. Neste artigo, o termo peacekeeping é utilizado de for (...)
2Se, por um lado, este debate é potente na análise dos processos de transição de regimes autoritários para regimes democráticos – preocupação central de Huntington (1991 e 1996) – por outro lado perde o seu vigor na análise das interacções diversificadas e transversais que caracterizam as relações civis-militares contemporâneas, sobretudo a partir do crescente emprego das forças armadas nas operações de peacekeeping.1 Nesses contextos – onde tropas de diversas nacionalidades e actores civis transnacionais, intergovernamentais e não-governamentais operam, lado a lado, em prol de um amplo espectro de actividades de carácter securitário, político e humanitário (Ramsbotham e Woodhouse, 1996: 116-8) − o tradicional modelo «Estado-soldado» perde sua força explicativa e cria um vácuo analítico que a bibliografia sobre o tema tem custado a preencher.
3Se a reflexão académica pouco se tem envolvido na formulação de alternativas ao modelo huntingtoniano, a prática do peacekeeping, pelo contrário, tem sido arrastada por uma corrente de modelos de integração das relações civis-militares, genericamente designados pela expressão civil-military cooperation (CIMIC).
4Defendo que os modelos do tipo CIMIC, embora pretendam adaptar as relações civis-militares ao ambiente complexo das operações de peacekeeping, na verdade continuam presos à lógica estratégica do tradicional modelo «Estado-soldado». Isso acontece porque a integração das relações civis-militares é realizada de forma hierárquica e subordinada ao objectivo político-militar. Como consequência, as interacções passam a ser orientadas por propósitos estratégicos, o que resulta numa crescente militarização das actividades de natureza não militar, como é o caso da assistência humanitária.
5Na defesa do argumento anterior, serão seguidos três passos: a análise do problema da coordenação enquanto uma das grandes fragilidades das relações civis-militares no peacekeeping; a crítica aos modelos de tipo CIMIC, que tentam resolver o problema da coordenação por meio de um modelo estratégico que militariza e politiza as relações civis-militares em geral; e o exame do impacto desse processo no espaço humanitário.
6Desde o fim da Guerra Fria, as operações de peacekeeping têm sido ampliadas para envolver, simultaneamente, o controlo da violência, os esforços de reconstrução e a redução do sofrimento da população, o que implica a execução de um amplo leque de funções de natureza militar, política e humanitária (Franke, 2006: 7; Ramsbotham e Woodhouse, 1996: 116-8). A execução dessas funções coloca, no mesmo espaço, forças armadas e um conjunto de actores civis de órgãos como as Nações Unidas, organizações regionais, instituições financeiras internacionais, agências governamentais e não-governamentais de desenvolvimento e de ajuda humanitária e, mais recentemente, empresas privadas de segurança (Paris, 2009: 55-6).
7Nesse contexto, não tardam a aparecer focos de tensão tipicamente relacionados com problemas de coordenação, tais como sobreposição de papéis, duplicação de esforços, realização de esforços em sentidos contrários, falta de conhecimento das actividades uns dos outros, interferências em actividades alheias, etc. Ainda que tais focos de tensão não sejam uma exclusividade das relações civis-militares – uma vez que se reproduzem, também, no âmbito específico das relações intra-militares e intra-civis − as relações civis-militares são particularmente sujeitas a atritos por envolverem perfis de actuação que, em tese, são diametralmente opostos: a actuação militar tende a sobrevalorizar a segurança, a unidade de comando, a hierarquia, os resultados de curto prazo, os mecanismos de coerção e a dependência rigorosa ao mandato; e a actuação civil tende a voltar-se para as funções ligadas à reconstrução e ao alívio do sofrimento da população, a valorizar os resultados de médio e longo prazo, a reclamar um ambiente pouco coercitivo, descentralizado, horizontal, participativo e organizacionalmente fluído (Franke, 2006: 16). Desse modo, o problema da coordenação eleva-se como uma das principais fragilidades das relações civis-militares e, não por acaso, começa a figurar como tema de destaque na agenda de investigação sobre peacekeeping (Franke, 2006; Guttieri, 2004; Jeong, 2005; Paris, 2009; Pugh, 2000; Rietjens, 2008; Rigby, 2006; Spearin, 2008).
8No rasto do problema da coordenação das relações civis-militares, segue uma crescente necessidade de integração, cujo principal produto são os modelos de cooperação civil-militar. Tais modelos, genericamente baptizados pela sigla CIMIC (civil-military cooperation), não resultam, propriamente, da reflexão académica e teórica em torno do problema da coordenação. Na realidade, a CIMIC nasce de soluções pragmáticas, adoptadas pelos estados e organizações internacionais, com o propósito de melhor adaptar suas doutrinas às necessidades de coordenação e cooperação dentro do ambiente multifuncional e multilateral típico das operações de peacekeeping (Boileau, 2005: 3; Franke, 2006: 8).
9Ainda que se possa identificar uma variedade de modelos CIMIC (Doutrina 3D do governo canadiano, doutrina CMA do exército francês, doutrina CIMIC da NATO), a base de todos eles está na Civil Affairs doctrine das forças armadas norte-americanas, cuja edição em vigor define as relações civis-militares nos seguintes termos:
- 2 Tradução livre do autor, a partir do texto em inglês: «Civil-Military Operations (CMO) are the acti (...)
Operações civis-militares são as actividades de um comandante destinadas a estabelecer, manter, influenciar ou explorar as relações entre militares e autoridades civis, governamentais e não governamentais, e entre militares e populações civis, numa área de operações amiga, neutra ou hostil, com o propósito de facilitar as operações militares e consolidar e conquistar os objectivos operacionais dos Estados Unidos (US, 2003: viii).2
10Em sentido semelhante, a CIMIC Doctrine AJP-9 da Organização do Tratado do Atlântico Norte define a cooperação civil-militar nos termos a seguir:
- 3 Tradução livre do autor, a partir do texto em inglês: «CIMIC is defined as: The co-ordination and c (...)
CIMIC é definida como a coordenação e a cooperação entre o comando da NATO e os actores civis, inclusive a população nacional e as autoridades locais, bem como as organizações e agências internacionais, nacionais e não governamentais, com o propósito de dar suporte à missão (NATO, 2003: 1.1).3
11Essa definição é reforçada na abertura do capítulo dois da doutrina, com o enunciado do primeiro princípio da cooperação civil-militar: «A NATO conduz a CIMIC em suporte à missão militar» (NATO, 2003: 2.1).
12Uma análise predicativa das definições anteriores é extremamente facilitada em função da clareza e objectividade com que os verbos «influenciar» e «explorar» são utilizados para indicar a dinâmica de aproximação do sujeito (o comandante) ao seu objecto (as relações civis-militares). Do mesmo modo, percebe-se com nitidez o carácter instrumental das relações civis-militares a partir dos verbos empregados na enunciação dos propósitos: a CIMIC é conduzida com o propósito de «facilitar», «consolidar» e «suportar» os objectivos militares. Pode-se constatar, portanto, que longe de indicarem a emergência de algum equilíbrio nas relações civis-militares ou de indicarem uma clara definição de papéis e identidades, os modelos CIMIC apontam, na verdade, para a superioridade e a primazia absoluta do objectivo militar da missão.
13Pugh (2000 e 2001) analisa o processo de institucionalização dos modelos CIMIC no pós-Guerra Fria. Segundo o autor, a implantação dos Centros de Operações Civis-Militares na Somália, em 1992, e na Bósnia, em 1993, são as iniciativas pioneiras desse processo de institucionalização e foram motivadas pela necessidade de estabelecimento, pelos estados ocidentais e pela NATO, de um relacionamento efectivo com as organizações civis e as populações locais, com a finalidade de salvaguardar os seus próprios objectivos tácticos e operacionais. Por outros termos: forças militares podem depender de autoridades e populações civis locais para obter recursos e liberdade de movimento; do mesmo modo, podem beneficiar do contacto com as organizações civis, a fim de obter informações e facilidades de acesso à população. Nesse sentido, o propósito imediato da CIMIC é fortalecer a eficácia operacional, ou seja, criar condições que ofereçam ao comandante as mais elevadas possibilidades de obter vantagens morais, materiais e tácticas no terreno (2000: 238).
14Dentro dessa perspectiva, percebe-se que a institucionalização das relações civis-militares por meio das doutrinas CIMIC é dirigida por imperativos militares, o que significa, em termos estratégicos, que tal processo é guiado por objectivos políticos. Assim entendida, essa institucionalização tem profundas implicações no espaço humanitário, na medida que militariza e, em última instância, politiza actividades tradicionalmente guiadas por princípios de independência, neutralidade e imparcialidade.
15Se as operações de peacekeeping na Somália e na Bósnia marcam o nascimento do processo de institucionalização das relações civis-militares com base nas doutrinas CIMIC, as intervenções no Afeganistão e no Iraque constituem o amadurecimento desse processo. Sob a égide da «guerra contra o terrorismo», observa-se uma integração total das relações civis-militares dentro do planeamento e da operacionalização das missões. Dessa perspectiva, as organizações civis são encaradas como «factores de potência e vectores de influência normativa (soft power)» e, por essa razão, são integradas num sistema holístico e complexo, onde as dinâmicas civis e militares se interpenetram na gestão do conflito e da situação pós-conflito. Esse processo de integração, que torna nebulosa a fronteira que sempre distinguiu a acção militar da acção humanitária, cria um ambiente onde reservistas das forças especiais passam a trabalhar em ONGs «supostamente» humanitárias, forças militares à paisana passam a circular no terreno em toyotas pintados de branco, equipas de reconstrução passam a contar com grandes contingentes de ex-militares e empresas privadas de segurança passam a «fornecer» ajuda humanitária (Makki, 2004: 5-6; Spearin, 2008: 367). Nesse contexto, símbolos tradicionalmente associados à ajuda humanitária são confundidos e manipulados em prol das operações de contra-insurgência e da promoção dos hearts and minds programmes (Spearin, 2008: 374).
16Neste panorama, o ponto que merece especial relevo é a politização que resulta da subordinação da assistência humanitária aos objectivos estratégicos. Em torno dessa questão, a reflexão académica e boa parte dos agentes envolvidos com a prática da ajuda humanitária têm ressaltado dois aspectos cruciais: (1) a inserção da assistência humanitária dentro de um contexto estratégico faz com que os fracassos na esfera militar coloquem em risco, também, a assistência à população civil (Makki, 2004: 13); e (2) a violação dos princípios de independência, neutralidade e imparcialidade colocam em perigo os programas e os agentes humanitários, na medida em que as populações e os combatentes locais começam a perceber o trabalho assistencial como «braço humanitário» das organizações políticas e militares (Biquet, 2003; Spearin, 2008: 374).
17Diante desses dilemas, vale a advertência de Guttieri (2004: 82): a mão que entrega ajuda não pode, também, entregar bombas.
18Embora os modelos de cooperação civil-militar (CIMIC) tenham a ambição de integrar todos os actores e esferas de relacionamento e de superar os problemas de coordenação no peacekeeping, eles não avançam em direcção ao estabelecimento de relações civis-militares mais equilibradas. Na verdade, os modelos CIMIC preservam a lógica hierárquica e estratégica do tradicional modelo «Estado-soldado» e acrescentam, como novidade, uma roupagem integracionista. Nessa abordagem integracionista, o grande inconveniente é que os fracassos na esfera militar colocam em cheque, também, os esforços realizados na esfera civil, especialmente os relacionados com a ajuda humanitária. Sobre esse aspecto, os casos da Somália, Sudão, Iraque, Afeganistão, entre outros, oferecem um vasto campo de estudo.
19Diante destas constatações, resta reconhecer que o debate sobre as relações civis-militares continua aberto a novas formulações e modelos que busquem estabelecer um maior equilíbrio nas interacções. Nesse sentido, o desafio inicial é perceber que o peacekeeping constitui uma rede, onde os actores têm seus objectivos particulares e, ao mesmo tempo, partilham objectivos comuns (Paris, 2009: 61). O desafio seguinte é, a partir dessa aparente contradição, erigir um modelo de relações civis-militares que valorize as diferenças culturais, organizacionais, operacionais e normativas de cada um e, ao mesmo tempo, leve em conta a necessidade de uma actuação cooperativa e sinergética de todos. Em suma: a busca pelo equilíbrio nas relações civis-militares não se deve guiar pela simplificação e pela identidade, mas sim pela complexidade e pela diferença.