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Sucesso ou fracasso? Uma avaliação dos resultados da MINUSTAH

Fernando Cavalcante

Resumo

Apesar das limitações inerentes a qualquer tentativa de avaliação de uma operação de paz, são dois os objetivos deste breve ensaio. O primeiro é avaliar a atual operação das Nações Unidas no Haiti, a MINUSTAH, de acordo com a abordagem mais frequentemente adotada para este exercício. Com base em uma comparação entre a situação inicial no terreno e a situação atual, a Missão é aqui avaliada qualitativamente em três dimensões: segurança e estabilidade, processo político e direitos humanos. Argumenta-se que, ao passo em que a MINUSTAH obteve sucessos relativos em algumas dimensões estabelecidas em seu mandato, os retrocessos em outras dimensões igualmente importantes impedem a classificação da Missão como um “sucesso”. O segundo objetivo é discutir o próprio método de avaliação aqui utilizado, uma vez que a comparação entre duas situações no terreno é simplesmente reducionista.

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Notas do autor

Algumas das ideias deste texto foram anteriormente apresentadas no III Encontro Nacional da Associação Brasileira de Estudos de Defesa, realizado em Londrina em Julho de 2009.

Texto integral

  • 1 Para os fins deste texto, utiliza-se a definição de operações de paz das Nações Unidas: “[f]ield op (...)

1Os objetivos deste breve ensaio são (1) avaliar sucintamente a Missão de Estabilização das Nações Unidas no Haiti – MINUSTAH e (2) apontar algumas das limitações inerentes ao método de avaliação mais frequentemente utilizado para esse fim. Para tanto, adota-se como método de avaliação uma abordagem comparada entre uma situação parcial/final no terreno e os objetivos estabelecidos no mandato inicial de uma determinada operação (vide Diehl, 1993; Durch, 1993). Neste caso, uma operação de paz é considerada um “sucesso” quando atinge completamente aqueles objetivos.1

2Argumenta-se que a MINUSTAH não pode, por ora, ser considerada um “sucesso” porque não alcançou os objetivos estabelecidos no seu mandato inicial. Se, por um lado, os resultados das ações de na área de segurança nos últimos cinco anos parecem ter contribuído para uma redução nos níveis de violência direta no Haiti, por outro lado, os resultados obtidos nas dimensões política e dos direitos humanos não parecem ter atingido as expectativas iniciais da Organização. De fato, a incapacidade de proporcionar um ambiente para o efetivo diálogo político nacional, bem como as constantes denúncias de violações dos direitos humanos cometidas pelos peacekeepers onusianos apresentam-se atualmente como os grandes desafios das Nações Unidas (ONU) no país.

3Em relação ao método de avaliação das operações de paz da ONU, argumenta-se que o seu foco na simples comparação entre uma situação no terreno e os objetivos estabelecidos pelo mandato de uma operação é reducionista. Por se concentrar especialmente na dimensão securitária, o que é constatado pela ênfase dada à avaliação da contribuição da operação para a cessação das hostilidades ou para o estabelecimento de uma paz negativa, a utilização deste método acaba por invisibilizar as outras dimensões presentes no mandato de uma operação de paz. Ao proporcionar uma avaliação imprecisa da contribuição de uma operação no terreno, as consequências mais imediatas da utilização deste método são ajustes insuficientes na condução da própria operação. No longo prazo, esta abordagem pode contribuir para reproduzir, e não para contornar, as causas do conflito armado que levaram ao próprio estabelecido da operação em análise.

4Na seção seguinte, e em acordo com a proposta deste texto, é feita uma breve avaliação qualitativa da MINUSTAH nas três áreas definidas pelo seu mandato inicial: segurança e estabilidade, processo político e direitos humanos. As principais fontes documentais utilizadas para a análise dos fatos ocorridos no país são os relatórios oficiais da ONU e os do International Crisis Group, um think tank independente reconhecido internacionalmente pelas suas análises de situações de conflitos armados. A escolha dessas fontes tem por base a periodicidade das análises feitas pelas duas entidades, bem como a sua constante presença no Haiti ao longo dos últimos cinco anos. O período analisado vai do estabelecimento da Missão, em Junho de 2004, até Outubro de 2009, data da última renovação do seu mandato. Na última seção, os argumentos são resgatados e algumas considerações são feitas à guisa de conclusão.

Avaliação de operações de paz no terreno: O caso da MINUSTAH

5Existe um intenso debate acadêmico, com profundas implicações políticas, sobre a melhor forma de se avaliar uma operação de paz. A título de simplificação, é possível apontar, por um lado, abordagens que avaliam se determinada operação atinge ou não os objetivos estabelecidos em seu mandato, normalmente considerando um “sucesso” aquela que obtém a cessação das hostilidades, que limita o conflito armado ou que promove a paz ou mesmo a “resolução” do conflito (Diehl, 1993; Durch, 1993). Por outro lado, há abordagens que avaliam as operações de paz de acordo com a sua contribuição para valores mais amplos, como a paz e a justiça, analisando o número de vidas salvas, a melhoria das condições sócio-econômicas e a defesa e a promoção dos direitos humanos (Bratt, 1996; Johansen, 1994). Ainda em relação aos métodos de avaliação, os defensores de ambas as correntes discordam quanto à utilização de abordagens mais quantitativas/objetivas ou mais qualitativas/subjetivas.

6As primeiras abordagens são frequentemente criticadas por sua aparente simplicidade, especialmente porque o “sucesso” de uma operação é frequentemente entendido apenas como a “ausência de guerra” – a paz negativa definida por Galtung (1969) – durante o tempo em que as operações permanecem no terreno. Ademais, se os conflitos forem entendidos como inerentes à vida social, a própria ideia de “resolução de conflitos” utilizada nessas análises pode ser questionada (Freire e Lopes, 2008). O segundo tipo de abordagem é também alvo de críticas porque seus defensores não problematizam suficientemente os conceitos de “paz” e “justiça”, simplesmente assumindo-os como universais e aplicáveis a qualquer contexto. Assim, e considerando que as operações de paz frequentemente atuam em cenários cujos valores, costumes, tradições e culturas são diferentes daqueles dos peacekeepers, seria impossível “medir” a paz e a justiça proporcionadas por uma operação de paz.

  • 2 Vide Druckman e Stern (1997) para uma discussão mais aprofundada entre os autores aqui citados. Pus (...)

7Desta rápida discussão,2 ficam evidentes tanto a inexistência de um único método para a avaliação dessas operações quanto algumas das dificuldades intrínsecas a qualquer exercício desta natureza. Contudo, é esse mesmo exercício de avaliação que orienta a formulação das políticas relacionadas às operações de paz e que fundamenta a reflexão crítica acadêmica. É com base nessas considerações que a MINUSTAH é aqui avaliada com base nas três áreas definidas em seu mandato inicial.

Segurança e estabilidade

8De acordo a Resolução 1542 (2004) do Conselho de Segurança da ONU, que estabeleceu a MINUSTAH, o seu mandato, nesta área, seria apoiar as autoridades haitianas no sentido de garantir um ambiente “seguro e estável” para o processo político e constitucional no país. Mais especificamente, a Missão deveria auxiliar na reestruturação e na reforma da Polícia Nacional Haitiana (PNH); no estabelecimento de um programa de desarmamento, desmobilização e reintegração (DDR); na restauração e manutenção do estado de direito (rule of law), da segurança e da ordem públicas; além de proteger o pessoal, facilidades, instalações e equipamentos da ONU e de garantir a segurança dos civis “sob iminente ameaça de violência física”. Tais ações, dentro das capacidades e áreas de atuação da Missão, estavam e continuam amparadas pelo Capítulo VII da Carta da Organização.

9Quando as primeiras tropas foram enviadas ao Haiti, o aparato estatal de segurança estava quase falido e a PNH estava em processo de desintegração e elevada politização em torno da figura do ex-Presidente Jean-Bertrand Aristide. Gangues locais e grupos de ex-militares armados controlavam áreas consideráveis das maiores cidades do país e chagavam mesmo a atuar ilegalmente como forças locais de segurança. Em um alarmante contraste, estimava-se que 25 mil pessoas estariam envolvidas com os grupos armados, enquanto a PNH dispunha de um efetivo de apenas 3.500 policiais (CSNU, 2004a). Ademais, as instituições políticas não tinham credibilidade e o Estado não tinha presença ou poder efetivo sobre todo o território nacional (ICG, 2004; CSNU, 2004b).

10Após cinco anos de atividades, o ambiente no Haiti, em linhas gerais, é considerado por agentes externos como mais seguro e estável que em 2004. Diversas operações foram realizadas pela MINUSTAH em cooperação com a PNH com o objetivo de conter a violência nas grandes cidades: patrulhamento extensivo nas favelas, ações para a detenção de líderes das principais gangues, criação de checkpoints nas entradas e saídas das favelas, ações anti-sequestro e treinamento de novos policiais (CSNU, 2008a; ICG, 2007a). No caso específico do Haiti, tais operações contribuíram para restaurar, ainda que parcialmente, a confiança e o respeito da população na Polícia Nacional, minados devido a denúncias de corrupção e aos abusos aos direitos humanos. De entre as ações com resultados mais visíveis, destacam-se aquelas que garantiram a segurança do processo eleitoral em 2006 – ainda que alguns incidentes tenham sido registrados – e aquelas que, no início de 2007, levaram à ocupação da maior favela de Porto Príncipe, Cité Soleil (Gomide, 2007; ICG, 2007a; CSNU, 2006).

11Apesar desses avanços relativos, contudo, a dimensão da segurança permanece frágil e a gravidade da situação sócio-econômica, juntamente com os constantes abusos aos direitos humanos, ameaçam a manutenção da estabilidade, como revelaram as demonstrações de Abril de 2008 (ICG, 2009, 2008). Embora a PNH apresente hoje mais de nove mil policiais efetivos – quase o triplo de 2004 (CSNU, 2009a), a segurança no país ainda depende quase que inteiramente da Missão dada a falta de recursos e de quadros nacionais suficientemente preparados para o exercício das funções policiais. A consequência mais direta é provavelmente o elevado número de gangues e grupos armados ilegais no país (ICG, 2008). Em relação ao DDR, a resposta da MINUSTAH foi lenta, tendo estabelecido uma comissão para a questão somente em 2005 – e na altura, sem mandato ou funções claramente definidos (CSNU, 2005). A situação tornou-se ainda mais complexa porque a abordagem de DDR inicialmente adotada pela MINUSTAH era incompatível com a realidade haitiana: não predominava um contexto de pós-conflito, mas de violência em torno de gangues; não havia fações armadas lutando por objetivos políticos e não houve um “acordo de paz” entre elas (ActionAid, 2006; Muggah, 2005; CSNU, 2005).

Processo político

12Devido à natureza da atual crise – desencadeada por um movimento de grupos armados, ex-soldados e ex-policiais que invadiram a capital do país em 2003 clamando pela renúncia do Presidente Jean-Bertrand Aristide –, o restabelecimento do sistema político nacional foi alvo de especial atenção por parte das Nações Unidas. Nesta área, o mandato da Missão seria apoiar o corrente processo político e constitucional no Haiti, fomentando a governança democrática e o desenvolvimento institucional. Para tanto, a MINUSTAH deveria auxiliar as autoridades haitianas no sentido de estabelecer o diálogo nacional e a reconciliação; de organizar, monitorar e conduzir, o mais cedo possível, as eleições no país, incluindo as presidenciais; e de expandir a autoridade estatal, apoiando a boa governança nos níveis locais (CSNU, 2004c).

13Ainda antes do envio da MINUSTAH, foi formado um governo provisório que deveria buscar o consenso político no país. A fim de permitir a governabilidade do país a partir de então, foi assinado um pacto de entendimento que estabelecia as metas a serem atingidas pelo governo provisório em áreas como segurança, desenvolvimento, combate à corrupção, reforma judiciária e fortalecimento das instituições políticas (CSNU, 2004a). O acordo, contudo, não sepultou a instabilidade política, o que ficou evidente quando o Fanmi Lavalas, partido político de Aristide, denunciou o pacto de entendimento e alegou ser vítima de perseguição por parte dos outros partidos, passando a incitar a violência na população haitiana (ICG, 2004; CSNU, 2004b). Ressalte-se ainda que a debilidade do aparato estatal impedia a governança efetiva em diversas cidades do país, que acabaram caindo sob o controle ilegal de grupos armados e ex-militares (ICG, 2005).

14Neste contexto, o evento mais significativo da atuação da Missão foi certamente a realização das eleições presidenciais e legislativas em Fevereiro de 2006. O pleito ocorreu em um ambiente de segurança frágil, mas o comparecimento foi relativamente alto e as eleições foram classificadas como “livres e justas” por observadores internacionais (ICG, 2006). O apoio da MINUSTAH foi considerado fundamental nas ações de registro de eleitores e principalmente na assistência técnica prestada à Comissão eleitoral haitiana (ICG, 2006; CSNU, 2006). Ressalte-se, no entanto, que as eleições ocorreram com alguns meses de atraso em relação à previsão inicial. As demais ações da MINUSTAH em relação ao processo político tiveram pouco impacto, especialmente se considerada a contínua fragilidade do aparato estatal haitiano e a sua incapacidade de coordenação e atuação nas áreas mais afastadas da capital (ICG, 2009, 2007a).

  • 3 Semanas após a última renovação de mandato da MINUSTAH, o Senado haitiano viria a afastar a então P (...)

15A simples realização de eleições, contudo, não foi suficiente para garantir a sustentabilidade do processo político haitiano, como vieram a comprovar os quatro meses em que o Haiti ficou sem governo efetivo seguindo a decisão do Senado de censurar o governo do Primeiro-Ministro Jacques-Edouard Alexis (CSNU, 2008b).3 Embora tenham prometido engajamento em um diálogo político nacional, os diversos grupos políticos haitianos ainda apresentam fortes divisões, o parlamento tem sido frequentemente criticado por inabilidade e incompetência, e a justiça permanece profundamente politizada (ICG, 2009; CSNU, 2009a). A população haitiana, por sua vez, frustra-se cada vez mais com a incapacidade do Presidente Préval em cumprir com as suas promessas de reduzir as desigualdades sociais e de criar mais empregos (ICG, 2007a).

Direitos humanos

16A promoção e proteção dos direitos humanos apresentam-se provavelmente como as tarefas mais sensíveis na consecução do mandato da MINUSTAH. Nesta área, o mandato inicial da Missão consistia em apoiar as autoridades e instituições do país nos seus esforços para promover e proteger os direitos humanos, “especialmente de mulheres e crianças”. Ademais, a Missão deveria monitorar e reportar a sua situação no país juntamente com o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Direitos Humanos (CSNU, 2004c).

  • 4 Muggah (2005) estima que grupos armados não-estatais e a população civil haitiana detenham, em conj (...)

17Diversos fatores contribuíam para a precária situação dos direitos humanos no Haiti quando a Missão foi enviada: o clima geral de insegurança; a ausência do aparato estatal em várias regiões do país; a ineficiência da polícia, bem como a sua corrupção e politização em torno da figura de Aristide; e o grande número de armas pequenas e leves espalhadas pelo país (CJG, 2005; Griffin, 2004; CSNU, 2004b).4 No início de 2004, o quadro dos direitos humanos era ainda agravado pelas demonstrações contra Aristide, uma vez que os frequentes confrontos armados entre militares e grupos ilegais deixaram uma grande parte da população haitiana suscetível a inúmeros atos de violência e violações dos direitos humanos (HRW, 2004). Ressalte-se que a maior incidência dessas violações ocorria nas áreas mais pobres das grandes cidades do país, como os bairros de Cité Soleil e Bel Air (Griffin, 2004).

  • 5 Para índices recentes de violência, crimes e sequentros no Haiti, vide ICG (2009).

18Cinco anos após a chegada da MINUSTAH ao Haiti, contudo, o quadro geral da situação dos direitos humanos parece não ter sofrido alterações profundas, principalmente porque o aparato estatal haitiano ainda não consegue fazer-se presente nas regiões mais afastadas de Porto Príncipe. Ademais, há ainda inúmeros relatos das péssimas condições das penitenciárias nacionais e de execuções sumárias pelas autoridades policiais, além de vários registros de detenções arbitrárias e sem julgamento, de violência sexual por parte da PNH e dos próprios peacekeepers onusianos e, em algumas situações, do uso de crianças-soldado pelos grupos armados (CJG, 2005; vide também os Relatórios do Secretário-Geral da ONU).5

19Embora os últimos relatórios do Secretário-Geral da Organização tendam a enfatizar uma “melhoria relativa” no respeito aos direitos humanos (CSNU, 2009b, 2009a), a situação no Haiti não se apresenta, propriamente, como um motivo a ser comemorado. A incidência de crimes e a violência nas grandes cidades haitianas ainda é preocupante (ICG, 2009), especialmente quando tais eventos significam a restrição da liberdade de movimento das pessoas, como ocorreu especialmente até 2007 (EUA, 2009; Freedom House, 2008). Outro motivo de grande preocupação para as Nações Unidas tem sido a persistência das denúncias de abuso de violência e de atos de violência sexual cometidos pelos próprios integrantes da Missão contra haitianos (CSNU, 2009b). Segundo organizações não-governamentais, a Missão tem falhado tanto em investigar as denúncias de ações cometidas pela PNH quanto em proteger as vítimas desses abusos, conforme estabelecido pela Resolução 1542 (CJG, 2005; O Estado de São Paulo, 2005; Griffin, 2004). Mais preocupante: os próprios integrantes da Missão têm sido acusados de atos de violência física e sexual contra haitianos.

Para além do mandato

20Apesar das limitações inerentes ao exercício de avaliação de uma operação de paz, buscou-se aqui discutir os resultados obtidos pela MINUSTAH até outubro de 2009, quando o seu mandato foi renovado mais uma vez pelo Conselho de Segurança da ONU. Desta avaliação, ainda que breve – e por isso mesmo certamente incompleta, percebe-se que os resultados da Missão têm sido díspares nas três dimensões estabelecidas pelo seu mandato inicial: segurança, processo político e direitos humanos. Enquanto na primeira é possível verificar contribuições da MINUSTAH para a diminuição dos índices de violência direta no Haiti, as ações nas outras dimensões não lograram proporcionar um ambiente propício ao amplo diálogo político nacional e nem garantir substancialmente o respeito aos direitos humanos em todo o território haitiano.

21A partir desta análise, é possível ainda perceber que avaliar uma operação de paz apenas a partir da comparação entre a situação inicial e a situação final encontrada no terreno apresenta inúmeros problemas e possui, frequentemente implícito, o entendimento de que o “sucesso” de uma operação de paz é simplesmente uma “melhoria relativa” das condições iniciais. Ao adotar esta abordagem, conforme pôde ser verificado neste texto, é preciso entender que outras realidades no terreno escapam a este corte – como aspectos ambientais ou sócio-econômicos, por exemplo. Se baseados nessa abordagem reducionista, os ajustes em qualquer operação de paz, bem como na MINUSTAH, correm o risco de não ter a eficácia desejada e, portanto, não proporcionarem o “sucesso” esperado pela ONU. Possivelmente mais grave, contudo, é a possibilidade de que erros na avaliação de operações de paz possam levar à perpetuação das reais causas dos conflitos armados, ao invés de contorná-los, como demonstra o caso de Ruanda, por exemplo (Clapham, 1998).

22Após cinco anos de ações e ajustes baseados especialmente no método de avaliação adotado neste texto, a situação global no Haiti ainda está longe de ser “estabilizada”. Conforme viriam a comprovar as demonstrações violentas de Abril de 2008, a estabilização no Haiti não passa apenas por essa divisão simplista presente no mandato da MINUSTAH, divisão esta reforçada pelos métodos de avaliação que simplesmente comparam a situação do país em 2004 com a situação atual. De fato, uma série de aspectos relegados a segundo plano pelo mandato da Missão, ou mesmo ausentes, têm também um forte impacto na estabilidade do país.

  • 6 Para relatos e depoimentos de moradores de uma das áreas mais pobres do país, vide o documentário B (...)

23Em um quadro mais alargado, o Haiti continua a apresentar os piores índices de desenvolvimento humano, mortalidade infantil, saúde e educação das Américas (vide PNUD, 2009).6 Os índices macroeconômicos apontam para uma situação de grande debilidade, a taxa de desemprego é crônica e os doadores internacionais e as remessas de haitianos que vivem no exterior continuam a ser grandes fontes da renda do país (ICG, 2007b). Ademais, a infra-estrutura nacional está longe de ser restaurada (ou mesmo construída) e o aparato estatal permanece muito fragilizado, de forma que o Haiti continua extremamente carente de apoio político, financeiro, militar e policial (ICG, 2009; CSNU, 2009a). Ao não perceber a influência desses aspectos para a estabilização no Haiti, a MINUSTAH corre o risco de permanecer afastada de qualquer definição de “sucesso” nos próximos anos.

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Bibliografia

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Notas

1 Para os fins deste texto, utiliza-se a definição de operações de paz das Nações Unidas: “[f]ield operations deployed to prevent, manage, and/or resolve violent conflicts or reduce the risk of their recurrence(ONU, 2008: 98).

2 Vide Druckman e Stern (1997) para uma discussão mais aprofundada entre os autores aqui citados. Pushkina (2006) propõe uma metodologia de avaliação que busca captar o “sucesso” das operações de paz tanto a nível político (avaliação dos mandatos) quanto a nível de valores mais amplos (contribuição para a segurança internacional e diminuição do sofrimento humano).

3 Semanas após a última renovação de mandato da MINUSTAH, o Senado haitiano viria a afastar a então Primeira-Ministra, Michèle Pierre-Louis, alegando que os resultados do seu governo, então com pouco mais de um ano, haviam sido muito limitados. Vide The Economist (2009).

4 Muggah (2005) estima que grupos armados não-estatais e a população civil haitiana detenham, em conjunto, pelo menos 180 mil armas pequenas e leves, contra cinco mil da PNH. A maioria dessas armas não está registrada legalmente.

5 Para índices recentes de violência, crimes e sequentros no Haiti, vide ICG (2009).

6 Para relatos e depoimentos de moradores de uma das áreas mais pobres do país, vide o documentário Bon Bagay Haiti – Histórias de Cité Soleil (Agência Brasil, 2007).

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Fernando Cavalcante, « Sucesso ou fracasso? Uma avaliação dos resultados da MINUSTAH », e-cadernos ces [Online], 06 | 2009, colocado online no dia 01 Dezembro 2009, consultado a 28 Julho 2017. URL : http://eces.revues.org/342 ; DOI : 10.4000/eces.342

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Autor/a

Fernando Cavalcante

Doutorando em Política Internacional e Resolução de Conflitos pelo CES/FEUC, Universidade de Coimbra, com bolsa concedida pela Fundação para a Ciência e Tecnologia. É bacharel em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília, tendo atuado em pesquisas sobre operações de paz e política externa do Brasil. Seus atuais interesses de pesquisa focam questões de peacekeeping e peacebuilding das Nações Unidas, de teorias das Relações Internacionais e de política externa do Brasil.
fcavalcante@ces.uc.pt

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