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As Empresas Militares Privadas e o peacekeeping

Luís Miguel da Vinha

Resumo

O término da Guerra Fria assistiu à proliferação de diversos actores privados envolvidos em actividades tradicionalmente monopolizadas pelos Estados-nação. A beligerância, nas suas diversas dimensões, passou a ser uma actividade na qual as empresas privadas se envolvem cada vez com mais frequência e intensidade. Neste sentido, as Empresas Militares Privadas (EMP) têm-se estabelecido como actores privilegiados nas áreas da segurança e defesa. Mais concretamente, ao longo dos últimos anos muitas EMP assumiram actividades que se assemelham às operações de peacekeeping, tradicionalmente conduzidas por forças multinacionais sancionadas pela ONU. Contudo, as actividades desenvolvidas pelas EMP têm suscitado um debate aceso sobre os benefícios e os riscos inerentes à participação das EMP nas acções de estabilização e consolidação da paz.

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Introdução

1O término da Guerra Fria assistiu à proliferação de diversos actores privados envolvidos em actividades tradicionalmente monopolizadas pelos Estados-nação. A beligerância, nas suas diversas dimensões, passou a ser uma actividade na qual organizações terroristas, grupos mercenários, unidades de guerrilha, milícias e empresas privadas se envolvem cada vez com mais frequência e intensidade. Em consonância com esta nova conjuntura, registou-se o surgimento e consolidação de um leque de actores privados para fazer face aos desafios (Abrahamsen e Williams, 2007). As consequências desta realidade assumem importância acrescida para o peacekeeping internacional.

2Depois de definhado o ímpeto humanitário inicial dos principais países ocidentais, nomeadamente os Estados Unidos da América (EUA), as operações de paz internacionais enfrentam dificuldades acrescidas na mobilização de recursos humanos e materiais para alcançar os seus desígnios. Este espaço desocupado tem vindo a ser preenchido pelo sector privado. Mais concretamente as Empresas Militares Privadas (EMP) têm-se estabelecido como actores privilegiados nas áreas da segurança e defesa.

3Historicamente os exércitos não eram entidades públicas. Apenas com o estabelecimento dos exércitos de cidadãos nas guerras napoleónicas o Estado assumiu a legitimidade para monopolizar a violência na protecção dos seus cidadãos e na salvaguarda da sua soberania (Alabarda e Lisowiec, 2007; Lawyer, 2005: 100; Shearer, 1998: 68).

  • 1 Thomas Adams (1999) distingue três tipos de entidades militares privadas 1) tipo “tradicional” – gr (...)

4Existem inúmeras semelhanças entre as EMP e os mercenários tradicionais, e.g. são exteriores ao conflito, são motivadas por proveitos financeiros e participam directamente nas acções de combate (Shearer, 1998: 68). Todavia, destacam-se algumas distinções contemporâneas particulares (Brayton, 2002: 306): apresentam uma imagem distintamente empresarial; defendem e publicitam abertamente a sua utilidade e profissionalismo; utilizam instrumentos legais e financeiros internacionalmente aceites para assegurar os seus negócios comerciais; e, por enquanto, apoiam apenas governos reconhecidos internacionalmente, evitando regimes não apelativos à comunidade internacional.1

O (res)surgimento e consolidação das EMP

5A erosão do monopólio Estatal da violência organizada tem-se acentuado gradualmente desde o fim do período da Guerra Fria. Desde então, tem-se assistido ao falecimento progressivo do que Martin van Creveld designou por “trinitarian warfare” – i.e. a fórmula westphaliana que orientava os conflitos modernos e ditava que na guerra o Governo orientava, o exército combatia e o povo sofria (Creveld, 1993 apud Brayton, 2002: 303). Embora o povo continue a desempenhar o desígnio de Creveld, os governos e os exércitos desempenham cada vez menos as suas funções de forma exclusiva.

  • 2 Eritreia – Etiópia (1998-2000); Índia – Paquistão (1997-2003); e Iraque contra os EUA e seus aliado (...)

6Contrariamente à realidade verificada nos últimos séculos, os indivíduos e grupos assumem cada vez mais funções marciais, tanto para assegurar a sua protecção, como para tentar impor a sua vontade política. Este facto é verificável no aumento de conflitos intra-estatais que têm aumentado desde o início da década de 1990. Num estudo sobre os padrões dos conflitos armados contemporâneos, Harbom e Wallensteen (2007) apuraram que entre 1997 e 2006 somente três conflitos ocorreram entre diferentes Estados.2 Os outros 31 conflitos armados registados eram intra-estatais, associados à conquista do poder governamental ou à posse territorial.

7Naturalmente, os Governos de Estados com estes conflitos demonstram cada vez mais dificuldade, se não mesmo incapacidade, para contrariar a violência interna. Por sua vez, as novas lógicas geopolíticas do pós-­Guerra Fria demonstram a falta de vontade ou interesse das potências ocidentais em se envolverem nestes conflitos (Brooks e Laroia, 2005: 121). À falta de um catalisador geoestratégico associa-se um entendimento de que chegou o momento do “peace dividend”, no qual os recursos nacionais das principais potências devem ser direccionados para outras prioridades. Esta nova realidade tem levado a comunidade internacional a revelar-se mais relutante em envolver-se em operações de peacekeeping em meios instáveis e complexos (Brayton, 2002: 303).

8Consequentemente, o sector privado tem preenchido esta lacuna, nomeadamente prestando serviços militares e de segurança diversos. Frederik Rosén (2008) identifica quatro factores fundamentais para o (re)aparecimento das EMP. O primeiro relaciona-se com as estruturas de oferta e procura no mercado. A redução de efectivos militares no fim da Guerra Fria disponibilizou um conjunto avultado de indivíduos com uma vasta formação marcial. Paralelamente, a retirada das grandes potências de muitas regiões deixou um vazio militar que não era possível ser compensado pelos Estados mais frágeis e dependentes. Estas duas tendências inter-relacionadas criaram uma dinâmica de oferta e procura que activou o crescimento das EMP.

  • 3 Esta tendência iniciou-se, por todos os países ocidentais, com a crescente privatização do tecido i (...)

9A dinâmica de mercado foi acompanhada pela profunda reestruturação do sector de segurança, particularmente nos EUA, o que levou a um aumento do outsourcing dessas mesmas funções.3 O terceiro factor identificado por Rosén está directamente relacionado com a intervenção norte-americana no Iraque. As dificuldades diversas levaram a um aumento da procura das EMP. O último factor deve-se à alteração nos conceitos tradicionais de neutralidade. Neste caso, o sistema internacional transformou-se numa organização vertical de ameaças e respostas variadas, em detrimento de um arranjo espacial de unidades geográficas (idem: 86).

  • 4 Perspectiva que estabelece que a comunidade internacional pode intervir na situação interna de um E (...)

10Contudo também existe uma transformação mais profunda do paradigma da intervenção que deve ser considerada. Desde a última década do século xx, a concepção do peacekeeping tem evoluído consideravelmente. Conforme atestam vários autores (Cottey, 2008; Luttwak, 1999; Spearin, 2008), as intervenções da comunidade internacional têm sido cada vez mais numerosas e sob novos desígnios políticos – e.g. humanitarismo e “Responsibility to Protect”.4 Consequentemente, vários Estados ocidentais têm recorrido muitas vezes ao sector privado para cumprir com o seu ímpeto humanitário (Spearin, 2008).

A participação das EMP no Peacekeeping

11O modelo de peacekeeping contemporâneo tem privilegiado soluções diplomáticas para os conflitos violentos. Neste sentido, os conflitos não são resolvidos pela finalização própria da violência, sendo o seu termo resultado de um compromisso negociado. Conforme destaca Edward Luttwak (1999), a intervenção da comunidade internacional cria uma situação artificial que gera um vácuo. Naturalmente, a frequente falta de determinação da comunidade internacional em assumir a função de equilíbrio e garantia da estabilidade abre espaço para a participação das EMP. Os custos inerentes as estas funções não têm sido muitas vezes aceites pelas opiniões públicas domésticas – e.g., custos financeiros, políticos e humanos. Assim, durante a última década do século xx, muitas organizações privadas assumiram actividades que se assemelhavam às operações de peacekeeping, peacemaking e peace enforcement tradicionalmente conduzidas por forças multinacionais sancionadas pela ONU (Brayton, 2002; Brooks e Laroia, 2005).

12As diversas EMP desenvolvem uma pletora de actividades na área da estabilização e consolidação da paz. Enquanto algumas empresas se limitam a actividades secundárias, nomeadamente de apoio aos peacekeepers, outras desempenham funções mais centrais como a protecção de instalações, equipamentos e pessoal da comunidade internacional. Nalguns casos, as EMP foram utilizadas para apoiar mandatos da ONU, exercendo tarefas de manutenção e operação de infra-estruturas e gestão de redes de logística (Brooks e Laroia, 2005: 122; Bures, 2005: 537-538). A própria ONU tem recorrido às EMP. A empresa Sandline International, entre outras, está registada no Common Supply Database da ONU. Muitos dos serviços de logística, transporte e formação têm sido contratados pela ONU às EMP como, por exemplo, à International Charter Incorporated em múltiplas ocasiões.

13Contudo, as funções das EMP nem sempre são coincidentes com aquelas que são necessárias às operações de peacekeeping. Embora o sector privado reclame que é capaz de assegurar as missões conceptualizadas pela comunidade internacional, numa observação mais atenta é possível distinguirem-se divergências consideráveis. Recorrendo ao ensaio de Oldrich Bures (2005), no Quadro 1 e 2 podem-se constatar as similitudes e discordâncias entre as funções realizadas pelas EMP e pelas operações de peacekeeping contemporâneas.

QUADRO 1: Funções desempenhadas pelas EMP [década de 1990]

APOIO AO COMBATE

LOGÍSTICA, AQUISIÇÃO, TREINO, DIVERSOS

SERVIÇOS DE SEGURANÇA

Operações de combate e liderança

Aquisição de material bélico e armamento

Protecção de pessoal e serviço de escolta de VIPs

Operações de contra-insurgência

Desenvolvimento de forças e treino

Segurança das instalações e pessoal chave

Multiplicadores de forças

Planeamento estratégico

Serviços de reconhecimento

Operacionalização e manutenção de armamento sofisticado

Pesquisa e análise de ameaças

Segurança de entrega de auxílio humanitário

Informação militar e análise

Apoio logístico e manutenção de infra-estruturas

Aconselhamento de gestão de crise (e.g. casos de rapto)

Apoio de artilharia

Eliminação de minas

cracking informático

Engenharia militar

Recolha de taxas

Segurança de comunicações

Serviços de aviação

Treino de segurança de pessoal

Intercepção de sinais

Aconselhamento e planeamento militar

Análise de risco

Auditorias de segurança

FONTE: O. Bures, 2005: 536

QUADRO 2: Funções desempenhadas pelos peacekeepers [década de 1990]

MILITARES

POLITICO/ECONÓMICAS

HUMANITÁRIAS

Observação e monitorização de cessar-fogos

Manutenção da lei e ordem

Protecção de colunas e auxílio

Manutenção de zonas de protecção /Assistência na demarcação de fronteiras

Auxílio no estabelecimento de governos viáveis

Protecção de trabalhadores de auxílio

Desarmamento de facções conflituosas

Ajuda na manutenção de estatuto independente

Prestação de auxílio humanitário

Regulação da disposição de forças

Lidar/negociar com entidades governamentais/administração eleitoral

Estabelecer, apoiar e protecção de zonas seguras regionais e outras áreas de protecção

Prevenção de infiltração

Monitorização da administração de recursos naturais

Assistência na repatriação de refugiados

Prevenção de guerra civil

Exercício temporário de autoridade administrativa

Monitorização dos fluxos de refugiados

Verificação de acordos de segurança e retirada de forças estrangeiras

Prestação de segurança e auxiliar no restabelecimento da vida económica local

Apoio logístico em projectos humanitários, nomeadamente no transporte, na área da saúde e engenharia

Supervisionamento de separação e cantonamento

Gestão e arbítrio de disputas locais

Verificação de acordos sobre direitos humanos

Remoção de minas

Medidas de restabelecimento de confiança/reconciliação

Treinamento/reformação de unidades militares

Treinamento e reestruturação das forças policiais

FONTE: O. Bures, 2005: 537

14Embora Oldrich Bures (2005: 540) admita que as EMP possam desempenhar algumas das actividades intrínsecas ao peacekeeping, o mesmo autor também reconhece que a capacidade para o fazer não implica os resultados desejados. Por conseguinte, é necessário determinar se as EMP podem funcionar dentro de um quadro consistente com os objectivos da ONU.

As implicações do envolvimento do sector privado no Peacekeeping

  • 5 United Nations Organization, Report of the Special Rapporteur on Mercenaries, E/CN.4/1995/29, 29 Ag (...)

15A comunidade internacional tem-se revelado inquieta com o fenómeno das empresas militares privadas. De facto, logo em 1994 a ONU designou Enrique Bernales Ballesteros para analisar a situação dos mercenários envolvidos em vários conflitos nacionais e regionais. As conclusões do seu relatório5 agravaram as suspeitas da comunidade internacional, conduzindo a um aumento dos protestos relativamente a estas actividades. Segundo a ONU, as actividades mercenárias são uma violação da soberania, independência e integridade dos Estados. Porém, como os guerreiros privados são usualmente utilizados em conflitos intra-estatais, tem havido pouca actuação efectiva para os regulamentar.

  • 6 Um exemplo deste tipo de despesas indirectas verificou-se na Serra Leoa, na qual o Governo concessi (...)

16Porém, num tempo de contenção orçamental aos mais variados níveis, as EMP argumentam em sua defesa que são uma solução mais racional em termos de custos. As experiências do passado demonstram que em termos financeiros, as EMP conseguem funcionar a custos significativamente inferiores do que as forças nacionais (Brooks e Laroia, 2005: 123; Lawyer, 2005: 105). Igualmente, as EMP atestam que são capazes de se mobilizar de forma mais célere e são menos propícias às baixas dos que as forças nacionais. Contudo, os valores envolvidos nas várias estimativas não incluem outras despesas que possam ser indirectamente associadas às EMP.6

17Todavia, alguns autores alertam para o facto de que se as EMP funcionassem na lógica dos mandatos ONU – i.e. imparcialidade, força mínima, procura de cessar-fogo – a sua eficiência e viabilidade económica seriam certamente comprometidas (Brayton, 2002: 324). Contudo, não se pode negar que ao desempenhar funções secundárias nas operações de peacekeeping, as EMP libertam os funcionários da comunidade internacional, permitindo-lhes desempenhar funções mais críticas (Alabarda e Lisowiec, 2007: 99; Brooks e Laroia, 2005: 123). Nesta perspectiva, as EMP podem desempenhar diversas acções de apoio logístico, de protecção de equipamentos e infra-estruturas, de transporte e distribuição de material e equipamentos e de treino e formação de pessoal não militar. Igualmente, embora mais problemática, a utilização das EMP pode contribuir para superar a relutância de muitos governos em se envolverem em situações de risco elevado, com pouco apoio doméstico para o envolvimento de tropas.

18Mas as preocupações com as actividades do sector privado são mais profundas. As críticas ultrapassam as inquietações orçamentais e operacionais. Uma desconfiança consiste no facto de o aumento do uso de forças militares privadas poder contribuir para a criação de uma clientela política na qual a lealdade cívica e política se incline para actores militares sub-estatais com motivos pouco transparentes (Brayton, 2002: 305).

19O relatório submetido por Enrique Bernales Ballesteros à ONU alertou também para a possibilidade de as forças militares privadas se tornarem instrumentos de opressão, utilizadas para negar o exercício de autodeterminação dos cidadãos. Contudo, embora esta observação seja válida, também não se pode negar que situações de opressão e de sustentação de regimes ilegítimos têm sido perpetuadas por forças armadas endógenas.

20Muitos críticos da utilização das EMP para funções de peacekeeping salientam o facto de o registo histórico das intervenções privadas não resolverem cabalmente a conflitualidade. Os casos da acção da Executive Outcomes e da Sandline International em Angola e na Serra Leoa são apresentados como exemplos nos quais a conflitualidade intra-estatal não cessou com as intervenções privadas. Contudo, o mesmo argumento podia ser devolvido à comunidade internacional.

21Todavia, uma das maiores preocupações da comunidade internacional assenta nos motivos das EMP e da sua accountability. Contrariamente às forças armadas nacionais, as EMP encaram o conflito como uma oportunidade empresarial. A atracção pelos proveitos dos recursos dos Estados serve de incentivo às EMP. Se as forças armadas nacionais respondem perante as respectivas instâncias nacionais, as forças privadas respondem, antes de mais, aos seus accionistas (Shearer, 1998: 77). A falta de escrutínio público e particularmente governamental suscita muita apreensão, pois não existem ainda mecanismos regulamentares que direccionem e controlem a sua actuação (Brayton, 2002: 318; Joras e Schuster, 2008: 22). A falta de enquadramento legal aos níveis nacional e internacional é um dos factores que urge resolver (Nevers, 2009; Singer, 2004).

  • 7 No original: “neocolonialism operating under the banner of liberal market policies”.

22As EMP têm sido igualmente criticadas por servirem de interpostos dos governos ocidentais. Neste sentido, representam um instrumento “neocolonial operando sob o estandarte das políticas do mercado liberal”7 (Brayton, 2002: 310; Leander e Munster, 2007). Todavia, mais problemático ainda é o efeito de deslegitimação do próprio Estado provocado pela acção das EMP. As lealdades das populações são postas em causa quando as entidades privadas se substituem- às instituições estatais dos Estados na protecção e segurança dos seus cidadãos. Ao transformar a segurança num produto comercializável gera-se uma dinâmica e os grupos militares privados “posicionam-se como as fontes de estabilidade social, desafiando o Estado pela lealdade dos seus cidadãos” (Brayton, 2002: 328). A consequente erosão do Estado acaba por agravar a situação preambular do conflito, i.e. a fragilidade do poder estatal (Leander, 2005a; 2005b; Singer, 2007).

23Mas apesar das muitas críticas e interrogações as EMP têm vindo a assumir um papel cada vez mais activo e determinante nas operações do peacekeeping internacional. De facto, várias organizações internacionais têm reflectido sobre a possibilidade de recorrer ao sector privado. Em estudos realizados pelo Governo Britânico, pela organização Refugees International e pelo Global Security Partnership Project, o contributo de forças privadas é tido como um passo a considerar seriamente (Bures, 2005: 534-535). Igualmente, existem precedentes na utilização de forças privadas por parte da própria ONU (Adams, 1999; Brayton, 2002; Bures, 2005; Krahmann, 2008; Spearin, 2008).

24O debate à volta do papel das EMP nas operações do peacekeeping ainda está longe de ser concluído. Embora se possa vislumbrar algum papel para o sector privado, designadamente em situações já estabilizadas e em funções operacionais secundárias, o seu contributo não parece capaz de servir mais de que uma paz negativa pontual. A construção de uma paz positiva sustentável não se coaduna com lógicas de promoção comerciais, nem com a desresponsabilização dos Estados e da comunidade internacional.

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Notas

1 Thomas Adams (1999) distingue três tipos de entidades militares privadas 1) tipo “tradicional” – grupos e indivíduos com conhecimentos e experiência militar directamente aplicável a acções de combate ou apoio directo ao combate. Podem treinar tropas (fornecidas pelo cliente) ou levá-las para combate. Geralmente, organizam-se de forma ad-hoc, que respondem a solicitações de Estados; 2) empresas comerciais – grandes empresas comerciais que prestam serviços característicos de um Conselho Geral Militar de um país desenvolvido, nomeadamente aconselhamento táctico, operacional e estratégico relativamente à estrutura, preparação, equipamento e utilização das forças armadas. Providos de vários subcontratados, são capazes de prestar a maioria dos serviços necessários para gerir uma força armada – e.g. aconselhamento de planeamento estratégico, desenvolvimento de forças, análise de riscos; preparação do Conselho Geral; treino em operações conjuntas, incluindo guerra de informação e electrónica; 3) grupos altamente especializados em serviços com aplicação militar, mas sem se constituírem formalmente como uma organização que utilize métodos militares ou paramilitares. Embora os membros podem ou não ter experiência militar, dispõem de capacidades e aptidões com aplicação militar ou civil. São geralmente mais pequenas do que as anteriores e desempenham funções diversificadas como, por exemplo, cracking informático, assegurar comunicações e vigilância técnica.

2 Eritreia – Etiópia (1998-2000); Índia – Paquistão (1997-2003); e Iraque contra os EUA e seus aliados (2003 -x).

3 Esta tendência iniciou-se, por todos os países ocidentais, com a crescente privatização do tecido industrial na área da segurança e defesa. Ver Krahhman, 2003.

4 Perspectiva que estabelece que a comunidade internacional pode intervir na situação interna de um Estado quando este não consegue garantir a segurança dos seus cidadãos.

5 United Nations Organization, Report of the Special Rapporteur on Mercenaries, E/CN.4/1995/29, 29 Agosto de 1995. Disponível em http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/G94/751/35/PDF/G9475135.pdf?OpenElement.

6 Um exemplo deste tipo de despesas indirectas verificou-se na Serra Leoa, na qual o Governo concessionou a exploração das minas diamantíferas de Koidu à empresa Branch Energy Company, que pertence à Strategic Resources Group que, por sua vez, também detinha a Executive Outcomes.

7 No original: “neocolonialism operating under the banner of liberal market policies”.

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Para citar este artigo

Referência eletrónica

Luís Miguel da Vinha, « As Empresas Militares Privadas e o peacekeeping », e-cadernos ces [Online], 06 | 2009, colocado online no dia 20 Fevereiro 2014, consultado a 29 Maio 2017. URL : http://eces.revues.org/334 ; DOI : 10.4000/eces.334

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Autor/a

Luís Miguel da Vinha

Licenciado e Mestre em Geografia pela Faculdade de Letras da Universidade de Coimbra. Actualmente é Doutorando em Política Internacional e Resolução de Conflitos, na Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra.
luisdavinha@gmail.com

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