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Libéria 1993: o “não” das grandes potências militares do peacekeeping

Catarina Pimenta

Resumo

O artigo pretende aferir as razões que terão ditado a ausência das grandes potências geralmente envolvidas em peacekeeping na missão das Nações Unidas estabelecida em 1993 na Libéria (UNOMIL). Pelo recurso ao cruzamento de diferentes níveis de análise (sistémico, transnacional e estatal), tentar-se-á perceber por que motivos os Estados Unidos e o Canadá (e também Reino Unido, Itália e França, ainda que de forma menos central) não contribuíram militarmente para esta missão, marcando presença (juntas ou alternadamente) em todas as outras missões da ONU que, à data, se encontravam no terreno. O argumento essencial defendido é o de que a missão de paz na Libéria, em 1993, foi vítima de um conjunto de circunstâncias adversas, registadas a vários níveis, num momento de profunda desestabilização da vida internacional.

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Introdução*

  • * A autora agradece, reconhecida, os comentários de Silvia Rodríguez Maeso, que muito enriqueceram o (...)
  • 1 Outro critério possível seria o de seleccionar os países que participavam no maior número de missõe (...)
  • 2 Para além do Bangladesh, da Índia, do Paquistão, do Nepal e do Egipto, todos participantes na UNOMI (...)
  • 3 Os contribuidores militares foram os seguintes: Áustria, Bangladesh, Bélgica, Brasil, China, Congo, (...)

1O propósito que orienta o presente ensaio é o de analisar os factores que ditaram a ausência das grandes potências geralmente envolvidas em peacekeeping no início dos anos 90 do século xx, na missão das Nações Unidas na Libéria entre 1993 e 1997 (United Nations Observer Mission in Liberia – UNOMIL). No contexto deste ensaio, consideram-se “potências geralmente envolvidas em peacekeeping” os países desenvolvidos que integravam, em 1993, a lista dos que mais contribuíam militarmente para as operações de paz das Nações Unidas,1 a qual, em Dezembro de 1993, incluía o Canadá, os Estados Unidos, a França, a Itália e o Reino Unido.2 Nenhum destes países participou, militarmente, na UNOMIL.3

2A questão afigura-se-nos pertinente, por duas ordens de razões: uma teórica e outra empírica. Do ponto de vista teórico, a análise dos motivos que explicam o destacamento de missões de peacekeeping tem sido marcada por duas limitações significativas. Em primeiro lugar, pela segmentação e parcimónia analítica, traduzidas na escolha de determinado nível de análise e no descurar de variáveis explicativas complementares, situadas a outros níveis. A título ilustrativo, referem-se os trabalhos de Mullenbach que, embora avaliem uma série de hipóteses pertinentes, relativas às condições que levam um terceiro actor a interferir num conflito intraestatal, colocam a sua atenção exclusivamente em condicionalismos internacionais (Mullenbach, 2005). Outros autores, por seu turno, centram-se no nível meso de análise, focando, por exemplo, a acção dos arranjos regionais de peacekeeping (Howe, 1996-1997; Mortimer, 1996; Adeleke, 1995; Tarr, 1993). Finalmente, o nível micro, nomeadamente através do estudo da natureza e da economia política dos conflitos, é também frequentemente trabalhado (Outram, 1997). No entanto, a selecção de um nível exclusivo de análise que caracteriza a maior parte dos trabalhos produzidos sobre o tema, mostra-se claramente insuficiente para explicar a complexidade que encerra qualquer tópico relacionado com a construção da paz. Em segundo lugar, quer a análise das missões das Nações Unidas, quer a investigação centrada no peacekeeping regional, tem sido insuficientemente desconstruída. Por outras palavras, ainda do ponto de vista teórico, tem-se tratado cada missão como um bloco homogéneo, negligenciando as suas dinâmicas internas, nomeadamente no que concerne ao significado do registo de participações e de ausências.

3Por seu turno, a pertinência empírica deste ensaio prende-se com o facto de os acontecimentos que tiveram lugar na Libéria entre 1989 e 1997 constituírem um caso muito particular, que persiste em não ilustrar algumas conclusões centrais de trabalhos recentes. Em particular, as hipóteses de que a proximidade relacional (nomeadamente laços de tipo colonial) e de que o respeito por valores democráticos e pelos direitos humanos levam mais facilmente os Estados a intervir nas missões de paz (Perkins e Neumayer, 2008), não se verificaram no caso liberiano.

4Estas limitações teóricas e empíricas serão ultrapassadas pelo recurso a uma abordagem mais englobante. Assim, a avaliação dos elementos que nos parecem ter concorrido para a ausência das grandes potências será levada a cabo pelo recurso a três níveis de análise, nomeadamente o sistémico, o transnacional e o estatal. Além disso, o estudo sobre as ausências na UNOMIL permite cruzar essas diferentes escalas de análise, evitando perspectivas redutoras. O argumento essencial defendido é o de que a missão de paz na Libéria, em 1993, foi vítima de um conjunto de circunstâncias adversas, registadas a vários níveis, num momento de profunda desestabilização da vida internacional.

A diversidade étnica e o processo de violência

5A partir dos anos 20 do século xix, a American Colonization Society, com o apoio da marinha, enviou para um território costeiro da África Ocidental – baptizado pelos navegadores portugueses do século xvi como Costa da Pimenta – os escravos libertos pelos norte-americanos, com o objectivo de lhes garantir reais condições de liberdade. Num cenário de grande diversificação étnica, os américo-liberianos não constituíam mais do que 5% da população da Libéria, mas rapidamente conquistaram controlo político e social, com expressão nacional. Este domínio intensificou-se depois da independência, em 1847, e os que antes tinham sido vítimas da escravatura norte-americana transformaram-se nos perpetradores da violência contra os “nativos”.

6Tendo em conta este contexto histórico, o golpe militar de 2 de Abril de 1980, liderado pelo indígena Samuel Doe, marcou o fim do domínio dos américo-liberianos e instituiu um regime tão ou mais violento, acentuando e instrumentalizando as clivagens étnicas (executou publicamente as figuras de referência do ancien régime) e levando o país à ruína económica. Tendo sofrido inúmeras tentativas de usurpação de poder, Doe prestou pouca importância à emergência de uma pequena organização rebelde: a Frente Patriótica Nacional da Libéria (FPNL).

  • 4 Taylor integrou o governo de Doe, antes de ter sido acusado de fraude financeira e de ter fugido pa (...)
  • 5 Decidimos manter o acrónimo inglês, assim como mantemos os das operações da ONU.
  • 6 Idem.

7Na verdade, no final de 1989, a FPNL, liderada por Charles Taylor,4 iniciou uma luta armada contra o regime autoritário de Samuel Doe. Cerca de nove meses depois, Doe foi capturado e morto pela Frente Patriótica Nacional Independente da Libéria (uma das inúmeras facções que entretanto se separaram da FPNL), no quartel-general do Grupo de Monitorização do Cessar-Fogo (ECOMOG).5 Esta força regional de peacekeeping tinha sido instituída pela Comunidade Económica de Estados da África Ocidental (ECOWAS),6 perante a inoperância da comunidade internacional e o receio de que o problema liberiano se transformasse em séria instabilidade política regional.

8Considerando que o ECOMOG servia os interesses geopolíticos da Nigéria, enquanto país que pretendia ver reforçado o seu estatuto de potência regional dominante, Taylor opôs-se à sua intervenção no conflito liberiano, chegando mesmo a cercar o quartel-general do Grupo durante dois meses. A resposta das forças regionais foi a intensificação das acções de peace enforcement, o que obrigou a FPNL a sentar-se à mesa das negociações. De facto, em Julho de 1993, na capital política do Benim, as partes beligerantes concordaram com um cessar-fogo e, na tentativa de resolver a questão da ingestão nigeriana, decidiu-se o destacamento de uma missão das Nações Unidas para o terreno.

  • 7 Não cabe no âmbito deste ensaio a análise da recente missão da ONU na Libéria (United Nations Missi (...)

9Os acordos de Cotonou reconheceram, portanto, a ineficácia da acção do arranjo regional na transformação do conflito liberiano. Foi assim que, pela primeira vez na sua história, e quase quatro anos após o início do conflito armado, as Nações Unidas aceitaram cooperar com uma força de peacekeeping regional, externa à própria ONU. Estabelecida com o objectivo expresso de auxiliar o ECOMOG a implementar os acordos de Cotonou, a UNOMIL terminou a sua missão depois das eleições de Julho de 1997, nas quais Charles Taylor foi, finalmente, eleito presidente do país e se encerrou, oficialmente, um ciclo de violência.7

O sistema e as questões transnacionais

10Nos primeiros anos da década de 90 as preocupações transnacionais centravam-se no Golfo, nos Balcãs e na Somália e os critérios para a participação militar das grandes potências reflectia as prioridades de segurança global, num momento em que terminavam os constrangimentos causados pela Guerra Fria. A Libéria não se afigurava um problema de maior (Alao et al., 1999) e, além disso, a ECOWAS tinha actuado regionalmente, evitando até certo ponto a escalada do conflito. Acresce que a principal razão – a União Soviética – pela qual o bloco ocidental se tinha imiscuído nos assuntos africanos nas décadas anteriores deixara de existir no primeiro ano do conflito.

11Na verdade, parece que a alteração na estrutura e na correlação de forças do sistema internacional condenou África a um maior abandono e a Libéria, em particular, não teria sido deixada entregue a si própria num quadro de Guerra Fria (Alao et al., 1999), num tempo em que o bloco ocidental apoiava financeiramente o governo de Doe (apesar de todas as irregularidades cometidas pelo regime), a troco do estabelecimento de bases militares norte-americanas no país e do corte de relações diplomáticas com a Líbia e com a União Soviética (Gershoni, 1997).

12No entanto, per se este argumento não explica a ausência das principais potências da missão da UNOMIL, estabelecida um mês antes da UNAMIR (United Nations Assistance Mission for Rwanda) comandada pelo canadiano Romeo Dallaire e que assistiu, impotente, ao genocídio, meses mais tarde. Não explica, ainda, os motivos pelos quais, com excepção do Reino Unido, as potências mencionadas estiveram militarmente presentes, a partir de Março de 1993, na UNOSOM II (United Nations Operation in Somalia), da qual algumas acabariam por retirar, no decurso da morte violenta de soldados norte-americanos. Quer isto dizer que, no mesmo ano, os principais contribuidores de pessoal militar estavam em África, mas não na Libéria. A tese de que a existência de recursos naturais condiciona a decisão de intervir, também não parece colher nestes casos concretos, já que o Ruanda não é conhecido pelas suas riquezas naturais. Nem a Somália o era na altura. O que parece estar aqui em causa, particularmente no que se refere ao Canadá, é um imperativo de acção perante situações que se consideravam ser tragédias humanitárias (independentemente da sua origem e natureza). Não se considerou suficientemente grave o que se passava na Libéria, em termos de perdas e de sofrimento humanos, apesar de se contabilizarem oficialmente cerca de 150 000 mortes directas e um número não identificado de mortes associadas ao conflito, por doença ou fome (Outram, 1997). Neste contexto, é possível ainda considerar-se o papel do “factor CNN”, segundo o qual os media negligenciaram a situação liberiana, insistindo na tragédia humana que se verificava, por exemplo, na Somália, criando a sensação de que era urgente agir neste último caso (Delvoie, 2000).

  • 8 A redefinição estratégica da NATO também poderá explicar parcialmente a não-participação da França, (...)

13Um outro elemento a considerar é a alteração do conceito estratégico da NATO, em 1991, o qual redefiniu as linhas de acção da Organização. Sem Pacto de Varsóvia, a NATO pretendia assumir um novo papel em matéria de peacekeeping (Yost, 1998 e Cottey, 2007 apud Cottey, 2008). As cinco potências estavam, em 1993, comprometidas com o envio de militares para o contingente da NATO, que auxiliou a UNPROFOR (United Nations Protection Force). Era o início, ainda incipiente, de uma tendência que se veio acentuando até à actualidade: a utilização da força armada paralelamente à acção das Nações Unidas, nomeadamente no caso de algumas operações de coligação de membros da NATO, das quais é ilustração a invasão do Iraque, em 2003.8

As grandes potências militares do peacekeeping de fora: Estados Unidos e Canadá

14As explicações sistémicas, quer ao nível da estrutura (fim da bipolaridade), quer ao nível do processo (com a possibilidade de arranjos mais flexíveis), bem como as de natureza transnacional, obedecem à regra da parcimónia, muito útil a um ensaio desta dimensão. Todavia, individualizamos duas situações registadas ao nível estatal: o não-envolvimento na UNOMIL dos Estados Unidos e, sobretudo, do Canadá.

  • 9 Sobre as relações entre os dois países vd. Falkner (1910).

15De facto, os Estados Unidos tinham sido os criadores da Libéria,9 pelo que a ausência dos seus efectivos militares foi amplamente notada, desde o início do conflito (Howe, 1996-1997), tendo os liberianos acreditado que a administração Bush resolveria o problema rapidamente (Gershoni, 1997; Sesay, 1996). Mas, no imediato pós-Guerra Fria, Washington estava disposta a deixar cair o seu antigo “cliente”, ao mesmo tempo que não manifestava qualquer preferência por nenhum dos que disputavam o acesso ao poder (Howe, 1996-1997; Aboagye e Bah, 2004). Bill Clinton reiteraria as reservas norte-americanas, limitando a intervenção dos Estados Unidos a conflitos que constituíssem genuínas ameaças à paz internacional, salientando a necessidade de se seleccionarem as prioridades (Cleaver e May, 1995 apud Gershoni, 1997), num momento em que se assistia à proliferação de missões da ONU e ao crescente envolvimento da NATO neste tipo de operação.

16Uma das particularidades do caso liberiano é a não-participação de militares canadianos na UNOMIL. Na verdade, quando a missão é estabelecida, em Setembro de 1993, estavam no terreno nove missões das Nações Unidas,10 nas quais todas ou algumas das cinco potências participavam militarmente. Todas elas estavam representadas nas missões Iraque-Kuwait e Cambodja e o Canadá integrou militarmente as nove missões, incluindo as UNOSOM I (Somália), UNAVEM II (Angola) e UNOMUR (Uganda/Ruanda), nas quais nenhum dos outros quatro países participou.

  • 11 Idem.

17Na verdade, o Canadá, enquanto Estado “inventor” das operações de paz das Nações Unidas, através de Lester Pearson, em 1956, sempre se orgulhou de ter participado virtualmente em todas as missões da ONU (Delvoie, 2000; Baxter, 2001). A Libéria, juntamente com a África do Sul e o Chade, são as excepções da década de 90 do século xx (Baxter, 2001). No entanto, importa referir que a missão na África do Sul (UNOMSA) diz somente respeito ao envio de Observadores da ONU (nem sequer surge listada como peacekeeping no sítio oficial das Nações Unidas)11 e que a missão no Chade (UNASOG) teve a duração de dois meses e se prendeu com a necessidade de se fazer cumprir uma decisão do Tribunal Internacional de Justiça, relativa a um diferendo entre o Chade e a Líbia.

18Como explicar a ausência do Canadá na UNOMIL? O argumento de que os recursos humanos são limitados, numa época de proliferação de missões de peacekeeping, não é suficientemente forte, uma vez que coloca uma nova questão, relativa aos critérios da alocação dos recursos. Também não parece colher a tese de que, num período de transição entre a bipolaridade e o mundo pós-Guerra Fria, a ausência das outras quatro potências poderia contribuir para o não-envolvimento do Canadá na UNOMIL (nomeadamente devido ao novo conceito estratégico da NATO), uma vez que, como atestámos, o Canadá participou isoladamente nas missões na Somália, Angola e Ruanda/Uganda.

  • 12 Vd. S/RES/866 (1993), de 22 de Setembro.

19O aspecto decisivo parece residir, em vez disso, na subvalorização do problema, o que explicaria igualmente a sua não-participação nas missões na África do Sul e no Chade. De facto, à semelhança destes dois casos, previa-se inicialmente que a UNOMIL tivesse uma duração muito mais curta do que aquilo que se viria a verificar (estava inicialmente agendado para Abril de 1994 o fim da missão, um mês depois da realização prevista de eleições).12 No entanto, ao contrário do que aconteceu nos outros dois casos, a missão na Libéria acabaria por se transformar numa operação de maior duração e complexidade.

Conclusões

20A avaliação dos motivos que concorreram para a ausência das grandes potências, maiores contribuidoras de pessoal militar, na operação de peacekeeping das Nações Unidas estabelecida na Libéria entre 1993 e 1997 afigura-se um exercício complexo, quer pelo facto de, em abstracto, este ser o tipo de questão para a qual não existem respostas únicas (Mortimer, 1996), quer igualmente pelo caso da Libéria assumir contornos particularmente imbricados e singulares (Outram, 1997).

21Em primeiro lugar, do ponto de vista sistémico, salienta-se o facto de a guerra civil na Libéria ter ocorrido precisamente num momento de charneira, entre a antiga e a nova estrutura do sistema internacional, em que as consequências da implosão da União Soviética se faziam sentir também em África, destituída do seu papel de palco de disputas inter-blocos. Mas, per se, este argumento não é suficientemente elucidativo, já que, no mesmo período, as potências em questão participaram noutras missões no continente africano, nas condições ilustradas acima.

22Em segundo lugar, no que se refere a condicionalismos transnacionais, importa lembrar que os esforços internacionais estavam concentrados no Golfo, na antiga Jugoslávia, na Somália e no Cambodja, locais onde se encontravam missões das Nações Unidas, absorventes de imensos recursos humanos e militares. Na antiga Jugoslávia existiam igualmente forças da NATO, em articulação com a missão da ONU. Além disso, a rápida intervenção da ECOWAS poderá ter maximizado a indiferença da comunidade internacional, gerando um sentimento, num momento de particular instabilidade global, de que seria menos um problema a resolver, já que estava nas mãos de uma força de peacekeeping regional.

23Em terceiro lugar, à escala estatal, sublinham-se as inesperadas ausências dos Estados Unidos e do Canadá, a dos primeiros pelas profundas relações históricas com a Libéria e a do segundo pelo facto de o país ter participado, nessa década, em todas as missões de paz da ONU, com excepção da UNOMIL e das missões na África do Sul e no Chade (tendo estas duas características próprias, como supra descrito). Em relação aos Estados Unidos, parece ter sido decisivo o facto de o país ter iniciado, neste período, a tendência para reduzir a participação militar e privilegiar a contribuição financeira, no quadro das missões da ONU, atendendo à crescente deslocação de recursos militares para a NATO. No que diz respeito ao Canadá, o factor que mais terá contribuído para a sua ausência terá sido a avaliação demasiado optimista pela qual se orientou e que se traduziu numa clara subvalorização do problema liberiano.

24Em suma, nenhum destes níveis de análise, por si só, consegue explicar a problemática apresentada. Acresce que a Libéria parece desafiar os principais contributos teóricos, que pretendem interpretar a decisão de intervir. Na verdade, as hipóteses explicativas de natureza sistémica, sistematizadas por Mullenbach, não se verificaram no caso liberiano, nem os factores inter-estatais identificados por Perkins e Neumayer se aplicam com pertinência à “questão liberiana”. No entanto, a complementaridade das pistas sugeridas pelos diferentes níveis de análise permite, pelo menos, afirmar que não estaremos longe da verdade se defendermos que a Libéria, em 1993, foi vítima de um conjunto de circunstâncias adversas, registadas a vários níveis, num momento de profunda desestabilização da vida internacional.

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Bibliografia

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Notas

* A autora agradece, reconhecida, os comentários de Silvia Rodríguez Maeso, que muito enriqueceram o presente trabalho. As imperfeições serão, naturalmente, da exclusiva responsabilidade da autora.

1 Outro critério possível seria o de seleccionar os países que participavam no maior número de missões, mas pareceu-nos menos indicativo da expressão do comprometimento com o sistema de peacekeeping das Nações Unidas, embora surgissem alguns nomes comuns (Estados Unidos, Reino Unido e França).

2 Para além do Bangladesh, da Índia, do Paquistão, do Nepal e do Egipto, todos participantes na UNOMIL. Os números deste período são difíceis de obter, na medida em que os dados compilados e oficiais da ONU só estão disponíveis a partir de 1996 (Boulden, 2006). Socorremo-nos, por isso, do material fornecido por Bobrow e Boyer (1997).

3 Os contribuidores militares foram os seguintes: Áustria, Bangladesh, Bélgica, Brasil, China, Congo, República Checa, Egipto, Guiné-Bissau, Hungria, Índia, Jordânia, Quénia, Malásia, Nepal, Holanda, Paquistão, Polónia, Federação Russa, Eslováquia, Suécia e Uruguai.

4 Taylor integrou o governo de Doe, antes de ter sido acusado de fraude financeira e de ter fugido para os Estados Unidos. À semelhança de todos os outros intervenientes, não tinha qualquer programa político-ideológico definido à partida. De facto, na Libéria, as ambições e ganâncias individuais foram a real força motriz da violência. A proliferação de facções armadas e a violência contra as populações civis são duas características marcantes do conflito liberiano e apontam para um cenário de multiplicação e de fortalecimento de “senhores da guerra”, cujas ambições pessoais, livres de constrangimentos de carácter étnico, em muito dificultaram o processo de paz (Alao et al., 1999; Outram, 1997).

5 Decidimos manter o acrónimo inglês, assim como mantemos os das operações da ONU.

6 Idem.

7 Não cabe no âmbito deste ensaio a análise da recente missão da ONU na Libéria (United Nations Mission in Liberia-UNMIL), estabelecida em Setembro de 2003 e que ainda decorre.

8 A redefinição estratégica da NATO também poderá explicar parcialmente a não-participação da França, da Itália e do Reino Unido na UNOMIL. Na verdade, o ano de 1993 assiste ao retorno da França às operações de planeamento de peacekeeping da NATO, desde que se retirara da estrutura militar da Organização, em 1966, pelas mãos do General De Gaulle. Além disso, a Itália e o Reino Unido eram as potências europeias mais empenhadas na implementação do novo papel pacificador da NATO, tanto que, em 1995, deixariam de integrar o top ten dos contributos militares para as missões de peacekeeping da ONU, juntamente com a França (Bobrow e Boyer, 1997).

9 Sobre as relações entre os dois países vd. Falkner (1910).

10 http://www.un.org/Depts/dpko/list/list.pdf.

11 Idem.

12 Vd. S/RES/866 (1993), de 22 de Setembro.

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Para citar este artigo

Referência eletrónica

Catarina Pimenta, « Libéria 1993: o “não” das grandes potências militares do peacekeeping », e-cadernos ces [Online], 06 | 2009, colocado online no dia 01 Dezembro 2009, consultado a 23 Abril 2017. URL : http://eces.revues.org/328 ; DOI : 10.4000/eces.328

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Autor/a

Catarina Pimenta

Catarina Pimenta licenciou-se em Ciência Política e Relações Internacionais, variante de Relações Internacionais, pela Faculdade de Ciências Sociais e Humanas da Universidade Nova de Lisboa. Frequentou Mestrado em História das Relações Internacionais, no ISCTE. Actualmente é doutoranda do programa em Política Internacional e Resolução de Conflitos, na Faculdade de Economia/Centro de Estudos Sociais da Universidade de Coimbra e Bolseira de Doutoramento da Fundação para a Ciência e Tecnologia.
catarinapimenta@ces.uc.pt

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