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I - Governação e Dinâmicas Sociais Contemporâneas
Políticas Sociais e Novos Riscos Públicos

Regulação do risco e participação: o caso dos organismos geneticamente modificados*

Catarina Frade e Inês Gameiro

Resumo

O risco alimentar é um dos riscos que mais tem vindo a captar a atenção dos cidadãos e dos poderes públicos, mercê do desenvolvimento de novas tecnologias ligadas à produção e transformação dos alimentos, entre as quais avulta a dos organismos geneticamente modificados.
Estas alterações têm sido acompanhadas de grande controvérsia que decorre da incerteza científica sobre a inocuidade dos processos para a saúde e para a biodiversidade. O risco dos alimentos transgénicos convoca, assim, novos desafios em diferentes vertentes: na regulação, nas relações e configurações institucionais, nos modelos de participação e na produção e validação do próprio conhecimento científico. Serão precisamente alguns destes aspectos que pretendemos discutir na nossa apresentação.

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1. Introdução

  • * Este texto serviu de base à comunicação apresentada pelas autoras no workshop do Colóquio Internaci (...)

1É no quadro dos novos riscos emergentes do progresso técnico e científico – e que dão consistência ao epíteto que vivemos hoje numa 'sociedade de risco' – que se inscrevem as questões da biotecnologia, nomeadamente as que dizem respeito aos organismos geneticamente modificados (OGM).

2Os OGM são microrganismos, plantas ou animais nos quais se procedeu à alteração artificial do material genético por meio da introdução de novos genes.

3A manipulação genética tem suscitado um conjunto de interrogações diversas sobre os seus possíveis impactos na saúde humana e animal, na preservação da biodiversidade e dos ecossistemas, nas estratégias de desenvolvimento económico, na reprodução de determinadas práticas sociais e culturais e na definição do tipo de sociedade em que queremos viver. Estas dúvidas, no entanto, não têm merecido a mesma ponderação dos políticos e reguladores. O direito europeu sobre os OGM parece concentrar a sua atenção sobretudo nos aspectos do risco ambiental e para a saúde, negligenciando as questões sociais, económicas e éticas do fenómeno. Desta opção ideológica decorre uma determinada configuração do respectivo modelo regulatório, no qual avulta a centralidade do conhecimento científico. O recurso à ciência surge como uma forma de avaliar a existência e extensão dos riscos, tendo em vista a definição de uma gestão sustentada e fundamentada dos mesmos.

4Contudo, este é não só um domínio marcado pela controvérsia e incerteza científicas, como um campo onde se debatem outras problemáticas – éticas e socioeconómicas – que escapam à análise de peritos e cientistas e que, por isso, exigem o envolvimento do público, através da participação e da consulta nos processos de tomada de decisão.

5É esse quadro europeu de regulação do risco dos OGM e em particular o modo como nele se inscrevem os procedimentos de participação pública que se analisarão de seguida.

2. A regulação comunitária dos OGM

6A regulação dos OGM na União Europeia (UE) é tida por uma das mais restritivas, complexas e exigentes a nível mundial. Este facto inscreve-se num movimento geral que desde os anos noventa tem vindo a marcar as políticas de protecção do ambiente e da saúde e de defesa dos consumidores no espaço europeu. Tal restritividade contrasta com a abertura regulatória que se observa nomeadamente nos EUA e que tem suscitado disputas entre os dois espaços económicos, nomeadamente no quadro da Organização Mundial do Comércio (OMC) (Sjöberg, 2008).

  • 1 Vogel (2003: 580) chama, no entanto, a atenção para o facto de, à semelhança do que sucedeu nos EUA (...)

7No entendimento de autores como David Vogel (2003: 568-569), a maior restritividade das políticas europeias em matéria ambiental e de segurança alimentar prendem-se com a sucessão de crises ambientais (anos 80) e alimentares (anos 90) que expuseram um conjunto de falhas regulatórias à escala nacional e comunitária, as quais, por sua vez, conduziram a uma opinião pública europeia mais avessa ao risco, no que tem sido sustentada por movimentos sociais nesse mesmo sentido (associações ambientalistas e de defesa do consumidor; papel dos partidos ecologistas nalguns países do centro europeu). Estes factores viram-se ainda sustentados pelo reforço das competências comunitárias e pela adopção do princípio da precaução como critério orientador do processo de decisão política nas áreas do ambiente e da defesa dos consumidores (pelos Tratados de Maastricht e de Amesterdão, respectivamente).1

  • 2 Directiva 90/220/CEE e Directiva 90/219/CEE (JO L 106, 17.4.2001).

8Para muitos, será a crise da BSE que está na génese da atitude de rejeição que os cidadãos europeus passaram a manifestar em relação à biotecnologia, em particular daquela que diz respeito à produção e comercialização de OGM destinados à agricultura e à alimentação (biotecnologia verde) (Vogel, 2003: 569). A desconfiança que então se instalou relativamente aos peritos e cientistas e às autoridades públicas quanto às suas capacidades de avaliarem e gerirem o risco, mantendo segura a cadeia alimentar, acabou por influenciar o modelo de regulação e institucionalização dos OGM, tornando-o mais restritivo e exigente do que o estabelecido em 1990, quando foram publicados os primeiros diplomas neste domínio.2

9Conquanto não se recuse a ideia de que o modelo europeu se afigura mais exigente e disciplinador que o de outros países, uma reflexão mais aprofundada permite anotar diversas particularidades e até incongruências que sugerem ser este um modelo bem menos homogéneo do que à primeira vista poderá parecer.

10No quadro legislativo comunitário sobre organismos geneticamente modificado destacam-se os seguintes instrumentos jurídicos:

    • 3 JO L 330, 5.12.1998.

    Directiva (CE) n.º 90/219/CE, modificada pela Directiva (CE) nº 98/81/CE, que se aplica às actividades de investigação bem como a actividades industriais envolvendo organismos geneticamente modificados em condições de confinamento (em laboratório);3

    • 4 Esta directiva relativa à libertação deliberada no ambiente de organismos geneticamente modificados (...)

    Directiva (CE) n.º 2001/18/CE, de 12 de Março de 2001, sobre a libertação experimental e a colocação no mercado de OGM para fins de cultivação, importação ou transformação em produtos industriais;4

    • 5 JO L 268/1, 18.10.2003.

    Regulamento (CE) n.º 1829/2003, sobre a colocação no mercado interno de géneros alimentícios e alimentos para animais que sejam constituídos por, contenham ou sejam produzidos a partir de OGM;5

    • 6 JO L 268/24, 18.10.2003. Este Regulamento alterou a Directiva 2001/18/CE. Em Portugal, o Decreto-Le(...)

    Regulamento (CE) n.º 1830/2003, relativo à rastreabilidade e à rotulagem de OGM e à rastreabilidade de géneros alimentícios e de alimentos para animais.6

11Como características mais salientes deste regime podemos destacar sua procedimentalização, cientificação e europeização.

  • 7 Segundo Lee, apenas o Regulamento 1829/2003 exibe uma reflexão substantiva explícita, quando declar (...)

12Quanto ao primeiro aspecto – procedimentalização – o regime jurídico aposta numa descrição detalhada dos procedimentos que envolvem a entrada no mercado europeu de produtos geneticamente modificados, como sejam a regulamentação do sistema de autorização prévia a conceder, conforme os casos, pelas autoridades competentes dos Estados-Membros ou pela Comissão Europeia, do modelo de avaliação do risco, dos aspectos relativos à rotulagem e rastreabilidade e da monitorização sistemática e independente dos OGM autorizados. Ao apostar na dimensão processual, o legislador comunitário parece procurar salvaguardar-se de questões mais substantivas que estão associadas aos debates e controvérsias em torno dos OGM, designadamente considerações de natureza social, económica, cultural e ética e que são, para alguns, o cerne do problema que o regulador comunitário teima em deixar escapar (Lee, 2005;Torgensen, 2004).7O reforço desta característica é dado também pelo modelo de participação pública adoptado que, como se verá mais adiante, está longe de ser eficiente e de permitir uma verdadeira gestão democrática do risco.

13Como segunda característica, a cientificação que subjaz a todo o processo de gestão do risco dos OGM permite pôr em evidência a centralidade que o conhecimento científico assume na definição do respectivo modelo regulatório e que reforça a ideia de que este é um regime 'despolitizado', que vai ao arrepio do pressuposto de que a gestão do risco é sempre, em última instância, um processo político e de políticos (Frade, 2007: 133; Wharton, 1991: 13; Heimann, 1997: 166). Esta despolitização nem sequer é suficientemente contrabalançada pelo espaço aberto à participação pública, dados os estritos limites em que esta se exerce com efectividade (Gonçalves, 2007).

  • 8 Cf. o diferendo que opôs países como os EUA , o Canadá e a Argentina à União Europeia, no quadro da (...)
  • 9 Alemanha, Áustria, França, Eslovénia, Hungria e Luxemburgo proibiram provisoriamente cinco OGM auto (...)

14A dependência quase total que a decisão política manifesta face à avaliação científica e técnica serve bem os propósitos das autoridades europeias desde logo no quadro das negociações da OMC, nomeadamente face às pressões comerciais de outros países e blocos económicos onde a produção e exportação de OGM é muito significativa.8 Mas esta é uma característica que suscita igualmente dificuldades às instâncias comunitárias, mormente no plano interno, à conta da 'cláusula de salvaguarda' que os Estados-Membros têm regularmente invocado para proibir a entrada nos seus territórios de culturas OGM (art. 23º da Directiva 2001/18/CE). 9 Neste caso, avulta o papel de 'autoridade científica máxima' desempenhado pela Autoridade Europeia para a Segurança Alimentar (AESA), que entendeu inexistir fundamentação científica suficiente nas decisões nacionais que proibiam tais produtos, tendo a Comissão Europeia pedido aos Estados em causa o levantamento imediato das proibições.

  • 10 Segundo Maria Eduarda Gonçalves (2007), o conceito de 'europeização', enquanto “... Influência exer (...)

15Através da concentração da regulação na escala comunitária – europeização10 –, as autoridades promovem a harmonização técnica, processual e económica (mercado interno) neste domínio, procurando escapar quer à captura de interesses nacionais e locais, quer às divergências suscitadas por corpos científicos de diferentes Estados- Membros. A descentralização é reservada para as decisões em matéria agrícola, dada a inerente condição física de que depende a autorização de culturas transgénicas, mas não para a comercialização de produtos alimentares.

16A avocação do processo à dimensão europeia não é igualmente favorável a uma participação pública activa, pelos distanciamentos burocráticos, institucionais e territoriais que facilmente se geram, não obstante o reconhecimento jurídico-político da sua importância.

3. Regulação e participação

17As 'crises' ambientais e alimentares que ocorreram na Europa nas últimas décadas puseram em evidência a ineficácia dos processos centralizados de gestão do risco (Gonçalves, 2007: 170). A reforma institucional ocorrida na UE desenvolveu-se no sentido de promover a eficiência, a transparência, a aceitabilidade e a legitimidade social dos novos processos (Gonçalves, 2007: 170). A legislação sobre segurança alimentar, em especial o Regulamento (CE) nº 172/2002 estabelece a participação do público de forma clara – a consulta ao público –, e a Directiva 2001/18/CE, segue o mesmo sentido nos artigos 9º e 24º.

  • 11 Cada Parte assegurará a informação e a participação precoces e efectivas do público antes de tomar (...)
  • 12 Como refere o Portuguese National Profile (Nunes et al., 2002: 23), não existe na língua portuguesa (...)

18O tema da participação tem como pano de fundo a Convenção de Aarhus sobre o Acesso à Informação, a Participação do Público e o Acesso à Justiça no Domínio do Ambiente que apela à informação e participação pública precoces e efectivas no contexto dos OGM.11Nesta se estabelece que os cidadãos têm direito à participação na tomada de decisões – reconhecendo-se que podem necessitar de apoio no exercício desse direito – e que se pretende que as decisões assentem na transparência e na accountability.12

  • 13 Comunicação da Comissão relativa ao princípio da precaução, COM (2000) 1 final, p. 20.

19A Comunicação da Comissão sobre o Princípio da Precaução refere ainda explicitamente que devem ser tidos em conta outros métodos de análise para actuar ou não actuar numa determinada situação, como a “aceitabilidade pela população”.13

20Após a forte contestação ao regime legal existente antes da moratória de facto, onde as Organizações Não Governamentais desempenharam um papel relevante, o novo regime veio acolher precisamente a consulta do público e a participação, a par de todo um processo mais rigoroso e complexo.

21De acordo com a legislação europeia, as entidades reguladoras devem informar o público no quadro dos procedimentos de licenciamento da libertação experimental ou da colocação no mercado de OGM. Este tem acesso aos dados disponíveis e aos relatórios de avaliação podendo apresentar comentários. Também os pareceres relativos aos géneros alimentícios e alimentos para animais devem ser divulgados publicamente, podendo ser objecto de observações de qualquer pessoa. Existem ainda obrigações adicionais de informação do público no que respeita às libertações autorizadas, aos registos de localização de OGM cultivados e aos resultados das actividades de monitorização.

22A participação tem andado a par dos novos processos de decisão que se pretendem menos centralizados, mais transparentes e mais próximos do público.

  • 14 A Convenção de Aarhus estabelece: “3. The public participation procedures shall include reasonable (...)

23Para possibilitar esta mudança, é necessário não só que as pessoas tenham acesso à informação e aos vários cenários que se apresentam, de forma a poderem tomar decisões conscientes, mas também que exista tempo para decidir (Gonçalves, 2007: 171).14No caso dos OGM, este último ponto reveste-se de particular importância, já que alguns dos argumentos que têm sido veiculados pelos opositores aos OGM, é precisamente a falta de tempo para compreender a fundo as consequências destes, enquanto os defensores dos OGM argumentam precisamente com o excesso de tempo na autorização e colocação no mercado de OGM.

24No caso português, vários estudos têm apontado para baixos níveis de participação, e para o desconhecimento do tema.

25O “Inquérito Nacional: Os Portugueses e o Ambiente”, realizado pelo Observa em m2001, concluem que, em relação aos OGM, a maioria dos portugueses adopta uma atitude cautelosa. 33% dos inquiridos refere que, antes de se generalizarem os OGM na alimentação humana, deve haver mais garantias de que os OGM não são prejudiciais para a saúde e 20% são totalmente desfavoráveis à comercialização destes organismos, sendo da opinião que estes deveriam ser banidos do mercado. É de realçar que 29% não responderam, evidenciando a desinformação e o desconhecimento dos portugueses sobre a aplicação da biotecnologia à produção alimentar.

  • 15 Cf. Anexo. Segundo as conclusões do Eurobarómetro, em toda a União Europeia mesmo em Espanha onde (...)

26O Eurobarómetro de 2005 atesta precisamente este facto: apenas 55% da população tinha ouvido falar de OGM. Já em relação ao apoio a esta tecnologia, em 2005, este era de 38%, enquanto a UE-25 registava um apoio de 27%.15

Eurobarómetro 2005

Eurobarómetro 2005

Eurobarómetro “Europeans and Biotechnology in 2005: Patterns and Trends”

  • 16 Eurobarómetro 2008, quadro 22. Cf. Anexo.

27No Eurobarómetro mais recente, publicado já em 2008, verifica-se que aumentou o conhecimento em relação aos OGM em Portugal, embora o desconhecimento continue a ser dos mais elevados da UE. Neste inquérito, se a percentagem de respondentes totalmente ou tendencialmente favoráveis aos OGM é de 27% e a de totalmente ou tendencialmente desfavoráveis são de 28%, a percentagem de respondentes que afirmam nunca ter ouvido falar de OGM é de 23%, uma das mais elevadas percentagens da EU-27, onde a média de desconhecimento é de 9%.16

Eurobarómetro 2008

Eurobarómetro 2008

Eurobarómetro “Attitudes of European Citizens towards the environment” 2008 (fieldwork: November/December 2007)

  • 17 Eurobarómetro 2008, p. 65.

28No Eurobarómetro de 2008, 58% dos cidadãos europeus (EU-27) dizem estar apreensivos com a utilização dos transgénicos e 21% dizem ser favoráveis.17

29A oposição aos OGM tem-se mantido na União Europeia, embora, curiosamente, não se tenha traduzido em níveis elevados de participação, nomeadamente através da contestação. Efectivamente, apesar de todo o enquadramento que obriga a consulta ao público, que inclui fóruns de discussão, períodos para receber comentários, audição das partes interessadas (dos chamados stakeholders), a participação revela- se escassa em relação a um tema complexo.

30Também as práticas comunitárias, especialmente da Comissão, não favorecerem a participação efectiva referida na Convenção de Aarhus.

31O sistema criado a nível comunitário para garantir uma maior transparência e confiança dos cidadãos europeus pode revelar-se pouco eficiente. Na verdade, se, por um lado, a Comissão receia a perda de eficiência com um sistema demasiado pesado e consultivo, por outro, as garantias de participação não correspondem a uma verdadeira capacidade do público ser ouvido junto dos organismos com capacidade decisória.

  • 18 Cf. Segundo Relatório da Comissão ao Conselho sobre a experiência dos Estados-Membros com os OGM co (...)

32A natureza essencialmente técnica dos relatórios de avaliação e pareceres, aliada a reduzidos prazos de consulta, permite supor que o envolvimento das partes interessadas e dos cidadãos em geral se traduza, na prática, num exercício simbólico. Na realidade, alguns governos têm feito notar que as observações do blico são demasiado genéricas para poderem ser levadas em consideração.18 Esta postura reforça a despolitização da regulação dos OGM.

33Não negando que a regulação europeia dos OGM tem ganho em precaução, em rigor científico e em transparência, parece legítimo questionar que a estratégia seguida seja de molde a assegurar uma governação verdadeiramente democrática dos OGM.

4. Conclusão

34A sociedade do risco é uma sociedade industrial que emerge das suas próprias limitações, limitações essas que se apresentam como riscos auto-produzidos (manufactured risks) (Giddens, 1998: 31). Trata-se de uma sociedade onde se vive na fronteira de uma alta tecnologia que ninguém domina por completo e que deixa antever a possibilidade de futuros muito diversificados (Giddens, 1998: 25). O tema dos OGM constitui uma expressão clara deste cenário.

35Considerados uns dos novos riscos da modernidade avançada, a regulação europeia dos OGM tem-se orientado por elevados padrões de exigência, sem contudo conseguir iludir a polémica e o debate públicos e sem lograr atenuar a desconfiança dos cidadãos na ciência e nas instituições.

36O seu regime regulatório manifesta-se, assim, por uma estreita dependência da avaliação científica do risco, por uma forte procedimentalização de todo o sistema decisório e por uma concentração institucional quer técnica (AESA), quer política (comissão Europeia), que tornam difícil a penetração dos pressupostos democráticos e legitimadores de uma participação pública efectiva e actuante.

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Bibliografia

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Notas

* Este texto serviu de base à comunicação apresentada pelas autoras no workshop do Colóquio Internacional Caminhos de Futuro. Novos mapas para as ciências sociais e humanas, organizado pelo Centro de Estudos Sociais (Junho de 2008), sendo resultado da investigação levada a cabo no âmbito do projecto financiado pela Fundação para a Ciência e Tecnologia (POCTI/JUR/58859/2004).

1 Vogel (2003: 580) chama, no entanto, a atenção para o facto de, à semelhança do que sucedeu nos EUA, onde a regulação do consumo e do ambiente era mais restritiva nos anos 70 e 80 do que na própria Europa, estes períodos de regulação restritiva como resposta a uma opinião pública mais crítica e adversa ao risco, não serem permanentes.

2 Directiva 90/220/CEE e Directiva 90/219/CEE (JO L 106, 17.4.2001).

3 JO L 330, 5.12.1998.

4 Esta directiva relativa à libertação deliberada no ambiente de organismos geneticamente modificados revogou a Directiva 90/220/CEE, tendo sido transposta para a ordem jurídica portuguesa pelo Decreto-Lei n.º 72/2003, de 10 de Abril.

5 JO L 268/1, 18.10.2003.

6 JO L 268/24, 18.10.2003. Este Regulamento alterou a Directiva 2001/18/CE. Em Portugal, o Decreto-Lei n.º 164/2004, de 3 de Julho, alterou o Decreto-Lei n.º 72/2003, de 10 de Abril, a fim de o ajustar ao Regulamento 1830/2003.

7 Segundo Lee, apenas o Regulamento 1829/2003 exibe uma reflexão substantiva explícita, quando declara que um OGM não deve provocar efeitos adversos para a saúde humana e animal e para o ambiente (art. 4º).

8 Cf. o diferendo que opôs países como os EUA , o Canadá e a Argentina à União Europeia, no quadro da OMC, por alegada violação do Acordo SPS pela UE em face da moratória aplicada a partir de 1999 aos OGM no território europeu.

9 Alemanha, Áustria, França, Eslovénia, Hungria e Luxemburgo proibiram provisoriamente cinco OGM autorizados pela Comissão Europeia, ao abrigo deste dispositivo. Em todos os casos, porém, a AESA rejeitou os fundamentos científicos invocados pelas autoridades nacionais.

10 Segundo Maria Eduarda Gonçalves (2007), o conceito de 'europeização', enquanto “... Influência exercida pelas políticas, instituições e práticas da União Europeia sobre as políticas, instituições e práticas dos Estados Membros, procura veicular a noção de um processo de absorção, acomodão e transformação do nacional em resposta aos imperativos da pertença à União, que afecta diversamente actores e instituições”.

11 Cada Parte assegurará a informação e a participação precoces e efectivas do público antes de tomar decisões relativas à autorização de libertação deliberada no ambiente e de colocação no mercado de organismos geneticamente modificados”. Cf. art. 6º-A da Convenção de Aarhus, alteração aprovada pela Decisão 006/957/CE, do Conselho, de 18 de Dezembro de 2006.

12 Como refere o Portuguese National Profile (Nunes et al., 2002: 23), não existe na língua portuguesa uma tradão clara para accountability, sendo traduções aproximativas às de “prestação de contas” ou “responsabilidade”.

13 Comunicação da Comissão relativa ao princípio da precaução, COM (2000) 1 final, p. 20.

14 A Convenção de Aarhus estabelece: “3. The public participation procedures shall include reasonable time-frames for the different phases, allowing sufficient time for informing the public in accordance with paragraph 2 above and for the public to prepare and participate effectively during the environmental decision-making

15 Cf. Anexo. Segundo as conclusões do Eurobarómetro, em toda a União Europeia mesmo em Espanha onde o número de culturas geneticamente modificadas é muito elevado – o apoio é extraordinariamente baixo, em comparação com outras tecnologias como a nanotecnologia ou a farmogenética.

16 Eurobarómetro 2008, quadro 22. Cf. Anexo.

17 Eurobarómetro 2008, p. 65.

18 Cf. Segundo Relatório da Comissão ao Conselho sobre a experiência dos Estados-Membros com os OGM colocados no mercado no âmbito da Directiva 2001/18/CE [SEC (2007) 274].

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Índice das ilustrações

Título Eurobarómetro 2005
Créditos Eurobarómetro “Europeans and Biotechnology in 2005: Patterns and Trends”
URL http://eces.revues.org/docannexe/image/1460/img-1.jpg
Ficheiros image/jpeg, 136k
Título Eurobarómetro 2008
Créditos Eurobarómetro “Attitudes of European Citizens towards the environment” 2008 (fieldwork: November/December 2007)
URL http://eces.revues.org/docannexe/image/1460/img-2.jpg
Ficheiros image/jpeg, 176k
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Para citar este artigo

Referência eletrónica

Catarina Frade e Inês Gameiro, « Regulação do risco e participação: o caso dos organismos geneticamente modificados », e-cadernos ces [Online], 02 | 2008, colocado online no dia 01 Dezembro 2008, consultado a 26 Junho 2017. URL : http://eces.revues.org/1460 ; DOI : 10.4000/eces.1460

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Autores/as

Catarina Frade

É doutorada em Economia pela Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra, instituição onde é docente. É investigadora do Centro de Estudos Sociais da Universidade de Coimbra e membro do Observatório do Endividamento dos Consumidores.

Inês Gameiro

É assistente de investigação do Centro de Estudos sobre a Mudança Socioeconómica (DINÂMIA), ISCTE, onde integra o Grupo de Investigação ‘Regulação, Globalização e Europa’. É licenciada em Direito e mestre em Ciência Política.

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